為養老服務集中“清障”

王莉莉

老年人反映住不起、住不上、住不好，養老服務舉辦主體反映盈利難、融資難、用地難……這些養老服務中的堵點、痛點，究竟該如何破解？

近日，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》（以下簡稱《意見》），給出了一套具體的養老服務“清障”方法。

對于全國2億多老年人來說，這一系列堵點、痛點問題即將迎來一輪集中破解。

《意見》從6個方面提出28條舉措，集中精力破除發展障礙，健全市場機制，完善養老服務體系，確保到2022年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高。

破解老年人的三大煩惱

當前養老服務供給還不能充分滿足社會需要，老年人反映的住不上、住不起、住不好成為突出問題。比如，大城市一些服務質量高、價格合適的床位，仍存在“一床難求”的現象。

國家統計局數據顯示，我國到2018年末60歲及以上人口為2.49億人，占總人口的17.9%。而到2018年底，我國養老服務機構與設施共16.38萬個，床位總數 746.3萬張。

對此，《意見》從提供基本服務、滿足多元需求、提升支付能力、支持社會參與、保護合法權益5個方面提出了具體政策舉措，增強了老年人獲得感。

例如，《意見》明確充分發揮公辦養老機構及公建民營養老機構兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養需求的前提下，重點為經濟困難失能失智老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養服務；明確從老年產品用品、康復輔具配置、營養均衡配餐、信息技術應用、家庭適老化改造等方面滿足老年人個性化多樣化需求；提出推動形成符合國情的長期護理保險制度框架，鼓勵發展商業性長期護理保險產品；提出組織開展對老年人產品和服務消費領域侵權行為的專項整治行動等。

解決“入住難”，關鍵在于構建“多條腿走路”的服務模式，完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，為老年人提供更多元的服務。

在熟悉的家庭與社區安度晚年，是絕大多數老年人理想的養老方式。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，老年人選擇家庭養老的需求比例高達82.05%。截至2017年底，我國社區互助型養老設施8.3萬個，社區留宿和日間照料床位338.5萬張，但社區與居家養老的服務能力、服務水平，明顯滯后于廣大老年人養老服務需求。

《意見》提出“推動居家、社區和機構養老融合發展”，“支持養老機構運營社區養老服務設施，上門為居家老年人提供服務”，并提出在農村大力發展農村幸福院等互助養老設施，在城市積極探索“物業服務+養老服務”模式，支持物業服務企業開展老年供餐、定期巡訪等形式多樣的養老服務。

鼓勵、支持養老機構運營社區養老服務設施，為老年人提供上門服務，能充分發揮養老機構規模效應作用，有效彌補社區和居家養老服務供給能力不足、專業化程度不高等問題。機構、社區、居家之間由點到面、點面結合的服務供給模式，將是養老服務重要發展趨勢。

暢通供給端三大堵點

盈利難、融資難、用地難，是養老服務舉辦主體面臨的“老大難”。

目前，養老服務市場還屬于投資大、利潤低、投資回收周期長的行業。根據國內經營情況，通過小型化、連鎖化經營，是實現養老機構盈利的運營模式之一。

受民辦非營利企業單位“不得設立分支機構”規定的制約，民非養老機構很難實現連鎖化經營的市場要求。對此，《意見》提出“對已經在其他地方取得營業執照的企業，不得要求其在本地開展經營活動時必須設立子公司”，“非營利性養老機構可在其登記管理機關管轄區域內設立多個不具備法人資格的服務網點”。

國際經驗表明，無論是經營管理、專業服務，還是老年人宜居舒適度，養老機構規模不是越大越好，最佳規模約200～300張床位，養老機構小型化、專業化、品牌化、連鎖化將成為趨勢。

特別是小微型、社區嵌入型養老機構，就近就便、性價比高，對滿足附近街道、社區中低收入家庭老年人的養老需求，具有較強的現實意義。

融資難是民辦養老機構發展的掣肘之一。根據大部分銀行的貸款規定，一般需要土地或者房屋產權抵押貸款，但很多民辦養老機構場地是通過租賃獲得，或用其他閑置場地、設施改造而成，很難提供土地證或產權證，融資只能通過個人籌資、收取老年人入住費用等方式，融資手段單一、渠道較少。

《意見》提出“鼓勵商業銀行探索向產權明晰的民辦養老機構發放資產（設施）抵押貸款和應收賬款質押貸款。探索允許營利性養老機構以有償取得的土地、設施等資產進行抵押融資”。

此前，已有北京、廣東、黑龍江等地在積極探索拓寬養老服務業信貸融資渠道，鼓勵金融機構加快金融產品和服務方式創新，更好滿足養老服務業信貸需求。

《意見》從國家層面提出解決養老服務機構融資難，明確鼓勵商業銀行向符合條件的民辦養老機構進行貸款，在一定程度上將促進商業銀行等金融機構對養老服務機構的金融支持，提高向民辦養老機構的貸款額度。

用地難是困擾養老機構發展的難題之一?！兑庖姟诽岢觥鞍凑諊蚁嚓P標準和規范，將社區居家養老服務設施建設納入城鄉社區配套用房建設范圍。對于空置的公租房，可探索允許免費提供給社會力量，供其在社區為老年人開展日間照料、康復護理、助餐助行、老年教育等服務”。

在硬件設施方面，《意見》進一步解決了場地貴、租金高等現實問題，將有效降低企業投資成本，引導其投入到社區、居家養老服務市場。

打好政策組合拳

為了滿足老年人多層次養老服務需求，根據此次《意見》，各部門推出一系列針對性舉措，打好推進養老服務發展的“組合拳”。

針對養老服務供給緊缺、“一床難求”的現象，近期，國家發改委聯合民政部、國家衛健委推進“城企聯動普惠養老專項行動”，按照“政府支持、社會運營、合理定價”的基本思路，通過中央預算內投資支持，吸引城市政府和企業自愿參與，擴大普惠性養老的服務供給。

這一專項行動充分發揮家庭、企業、社會等多主體的積極性，引導社會資源積極參與養老服務供給，最終實現讓普通工薪收入家庭能夠買得到、買得起、買得放心。

提升醫養結合服務能力，是推動養老服務的重要引擎。國家衛生健康委員會會同民政部開展養老院質量建設行動，對醫養結合機構中的醫療衛生服務質量進行評估和督查。同時，還加強家庭醫生簽約服務，把老年人作為重點人群，優先簽約服務。目前，65歲以上老年人健康管理率達65%以上。

措施千萬條，安全第一條，養老機構消防安全問題全社會關注?！兑庖姟诽岢觥皩嵤┟褶k養老機構消防安全達標工程”，決定“從2019年起，民政部本級和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，采取以獎代補等方式，引導和幫助存量民辦養老機構按照國家工程建設消防技術標準配置消防設施、器材，針對重大火災隱患進行整改”。

在很大程度上，這將解決部分養老機構消防難、消防貴問題，對于減輕養老機構運營負擔，提高消防安全水平，保障機構內老年人人身安全等具有積極作用。

在完善養老服務行業監管方面，民政部將加快制定確保養老機構服務質量安全的強制性國家標準，推動建立全國統一的養老服務評價體系。通過第三方認證、合格認定、等級評定等標準化管理的方式，對養老機構實施分類分級管理。同時還將會同有關部門，全面推進養老服務領域的社會信用體系建設，建立健全失信聯合懲戒機制，對存在嚴重失信行為的養老服務機構和人員實施聯合懲戒。

例如，因建設與運營資金不足，部分養老機構通過“會員卡”形式進行融資，甚至發生卷款跑路現象，國家一度禁止養老機構以“會員制”形式要求老人預付高額入住費用。

《意見》按照包容審慎監管原則，同意養老機構采取“會員制”養老，明確要求商業銀行介入進行資金的存管，既拓寬養老機構的融資渠道，也明確資金的監管要求，保障了老年人的權益。

此外，針對養老服務人員緊缺、職業待遇不高、社會認同度低等突出問題，人社部將通過組織開展大規模職業技能培訓、引導和支持技工院校開設養老護理服務相關專業、落實養老護理人才培養及就業創業補貼政策、開展養老護理人才職業技能等級評價工作等措施，加強相關人才的培養力度。

（摘自《瞭望》新聞周刊2019年第19期。作者為中國老齡科學研究中心研究員）