城市生活垃圾分類難點與對策

宋國君

“推進生產和生活系統循環鏈接，加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規劃，標志著生活垃圾分類已成為國家戰略。2019年2月，住建部要求所有地級及以上城市要全面啟動生活垃圾分類工作?？梢?，生活垃圾分類應當是我國當前生活垃圾管理的重要任務。

城市生活垃圾分類、資源回收利用的條件與管理模式

城市生活垃圾分類和資源回收是生活垃圾管理的關鍵點，其完整和全面的表述包括：生活垃圾在家庭和辦公室實施基本分類，例如分為廚余垃圾、可回收物和其他垃圾。廚余垃圾得到合適利用；可回收物要作為再生原料進入商品回到消費者手中；其他垃圾實施安全填埋或焚燒處置，對環境的影響符合排污許可證的要求。

為清楚地分析問題的難點，還是要對上述基本描述展開說明。第一，源頭分類。不在生活垃圾產生之初即家庭和辦公室實施基本分類，混合后的垃圾再分類，效果大減，成本大增。源頭分類涉及每個人，普遍的經驗是強制源頭分類。第二，廚余垃圾得到合適利用。廚余垃圾富含有機質，普遍綜合處理后作為肥料?？苫厥瘴镒鳛樵偕Y源進入產品回到消費者手中。可再生原料制成的商品，要使經營者正常盈利。第三，其他垃圾安全處置，直到符合排污許可證的要求。其他垃圾是指不具備再生利用價值的垃圾。其他垃圾處置的主要方式是填埋和焚燒，其主要任務是控制空氣污染、水污染和衛生狀況。但至今，我國還沒有對生活垃圾焚燒廠、填埋場實施排污許可證管理，因此，實施排污許可證后，由于排放要求的嚴格和規范，填埋廠、焚燒廠污染控制的成本肯定會提高。

城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理論和原則，這無疑是一個復雜的系統工程，分類和回收、處理和處置都是其中至關重要的環節。源頭分類只是一個開始，分類收集、分類運輸、分類處理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本問題或難點在于處理和處置。填埋廠和焚燒廠的運行代價太高，如果處理不好，會成為典型的重大空氣污染源和水污染源，甚至還會污染土壤和地下水；危險空氣污染物，如二噁英類，是持久性有機污染物；可回收物焚燒和填埋是浪費自然資源，廚余垃圾富含有機質，應當回到土地。這些問題已經是代際污染問題。政府負責，將是利用市場將外部性內部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理論依據。

城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。從生活垃圾的生產、消費、清運、轉運、處理、處置、排放管理直至再生品生產和消費，不僅強調以物質流的循環為主線，還包含資金流、信息流。只有全部鏈條完整才能實現系統的正常運行。

城市生活垃圾分類面臨監管難、信息公開差、政策手段粗糙等難點

城市生活垃圾分類是先進的城市生活垃圾管理方式，是“新時尚”。目前還沒有確立獨立而有效的政府監管部門，難以制定出符合國家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多個政府部門，需要部門間協調和配合，但核心部門是監管部門。監管一定是生活垃圾分類和資源回收的核心內容，即強制源頭分類、信息公開和填埋廠、焚燒廠的排放監管等。按照管理的一般原則，監管部門不能負責執行，更不能參與經營。按照這樣的理解，排放監管的部門是生態環境主管部門；城建部門通常都是直接管理填埋廠、焚燒廠及清運工作，也負責這些方面的監管。而生活垃圾分類的規劃、監管、執行也安排城建部門牽頭，可能產生多頭管理、職能交叉。生活垃圾分類方案不設定垃圾分類實效性指標，物質流、資金流缺乏統計、約束、信息公開。在各級各市的省會垃圾管理方案中，很難看到這些指標，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根據《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》（2019），加減分項為體制機制建設、示范片區建設、設施建設等，完全避開了垃圾分類的實效性指標。

信息公開差，市場和社會難以形成促進生活垃圾分類和資源回收的有效力量。信息公開對于管理鏈條如此之長、涉及每個市民、眾多廠商的生活垃圾分類與資源回收事業至關重要。主要信息包括：填埋廠、焚燒廠的全部空氣、水、固體廢物、衛生等排放達標信息；填埋廠、焚燒廠、廚余垃圾處理廠的處理量、收費、售電收入、減免稅費等信息；清運的效果和成本信息；排放者，尤其是大學等機構的其他垃圾排放、繳費信息；回收商的可回收物處理量、產品產量等補貼信息；再生產品的銷售信息。信息的顆粒度最好是日尺度。城市政府應負責強制信息公開的責任。只有信息公開，才能破解現在的僵局。

政策手段粗糙、不系統，難以持續。首先是生活垃圾統計制度落后，不能提供系統的信息。需要重新基于生活垃圾分類和資源回收的要求設計統計指標體系。其次是缺乏收費和補貼的資金機制。除對排放者強制分類外，還需要對排放者的其他垃圾收費，這既是排污者應盡的責任，也對排污者有一定的經濟刺激。比較可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要專用垃圾袋，通過防偽的其他垃圾袋收費；機構排放者需要按日按量收費，一般采取標準的其他垃圾桶計量的方式。政府只負責監管資金的運行，去除直接財政撥款等不專業、不公開等弊端，當然，也需要有法規予以授權和規定。又次，開放資源回收市場，取締所有資源回收利用的全部限制，充分發揮市場、社會、居民回收資源等活動。

填埋廠、焚燒廠沒有實施排污許可證管理，難以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放污染物的，不能因為處理廢物而不受排污許可證的管理，因為治理廢物是有合同的，也是付費的。填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，是污染控制的重點對象。填埋廠產生滲濾液，需要處理和達標排放，也需要治理廢氣，包括氣味、溫室氣體等；滲濾液滲漏風險也需要管控，一直需要管理到封廠20—30年以后。焚燒廠排放廢氣包括常規空氣污染物和危險空氣污染物，是最重要的空氣污染源，除常規空氣污染物排放達標外，危險空氣污染物的健康風險需要控制在百萬分之一的水平；焚燒廠也有滲濾液需要處理和達標排放；焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態環境部門加快焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。

中央政府的督查和評估嚴重不足。中央政府需進一步完善城市生活垃圾管理績效年度評估制度，每年公布城市生活垃圾管理績效評估結果。可以委托第三方評估機構開展評估。評估服務購買按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》實施，列入中央政府有關部門的工作計劃。評估內容包括無害化、減量化、資源化和低成本化，應用已有的統計數據、城市調查、數據質量評估等評估和公布城市生活垃圾管理現狀，促進城市政府提高城市生活垃圾管理績效。除評估結果目標外，還要對城市政府的績效，尤其是城市生活垃圾管理的社會成本進行評估。通過評估和信息公開，促進城市生活垃圾源頭分類和資源回收，降低城市生活垃圾管理的社會成本。

按照行政管理決策的程序和重要性，逐步破解實質性進展緩慢的僵局

實質性、示范性試點是辦法之一。北京等城市的試點都十幾年了，還是原地踏步，可能還是低估了難度。試點城市至今沒有認真地規劃，也沒有詳細地論證，預計也是進展緩慢和低效的。按照行政管理決策的程序和重要性，建議如下：一是真正的試點。試點城市需要黨政一把手真抓實干，需要細致和科學的規劃，需要幾年的堅持，需要地方立法等?？傊?，需要干預真抓真試的試點。試點城市需要數個，允許不同的方式，試點城市一定要信息公開。二是城市政府監管部門和執行部門分開。這是最重要和最緊迫的改革。只有這樣，才能打破僵局，才能獲得真實的信息、具體的問題、正確的解決辦法等。三是中央政府監管部門的績效評估和督查。對城市生活垃圾分類的信息公開開展績效評估，包括效果和社會成本評估。切實圍繞減量分類，確保分類的方向正確。對于不作為的城市，通過國務院生活垃圾分類督查予以促進。四是信息公開和公眾參與。國家通過法規強制修改統計指標體系、信息采集、存儲和網上公開等系統和詳細信息的公開。

（摘自《人民論壇》2019年4月下。作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院教授）