國家治理現代化背景下檔案事業管理轉型的方向、難點與路徑

摘要：國家治理現代化背景下，加強多元主體協同、推動現代技術應用、促進制度化和規范化建設、拓展社會價值空間，正在成為檔案事業管理轉型的重要方向。為了克服檔案事業管理轉型中存在的社會參與程度較低、技術應用水平不足、制度執行不徹底、價值實現空間狹窄等問題，需要從社會參與能力建設、技術應用能力建設、制度構建與制度執行能力建設、公共服務能力建設四個方面，探索檔案事業管理轉型的具體路徑。

關鍵詞：檔案事業管理；檔案工作變革；檔案治理；國家治理現代化

分類號：G279.2

Direction， Difficulty and Path of Archives Management Transition in the Context of Modernization of State Governance

Chang Dawei

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：Under the background of modernization of national governance， strengthening the coordination of multiple subjects， promoting the application of modern technology， promoting the construction of institutionalization and standardization， and expanding the space of social value are becoming the important direction of archives management transformation. In order to overcome the problems of low level of social participation， insufficient level of technology application， incomplete system implementation and narrow space for value realization， it is necessary to explore the specific path of the transformation of archives management， strengthen the capacity- building of social participation， technology application， system construction and system implementation， and public service capacity-building in archives management.

Keywords：Archives Management； Reform of Archives Work； Archives Governance； Moderniza？ tion of National Governance

2013年中國共產黨第十八屆三中全會提出了“國家治理現代化”發展戰略，這是在全面、深刻反思轉型期社會矛盾，拷問風險社會危機狀況的基礎上，直面現實問題而形成的總體部署，表現了在當下多元、異質、利益分化、沖突加劇的復雜社會環境下，黨和國家尋求現代化治理制度的努力[1]。國家治理現代化命題的提出，將國家治理的有效性、合法性、開放性、包容性等現代民主政治發展的需求融為一體，為引領國家的現代化轉型提供了方向和動力[2]。檔案事業管理是檔案行政管理機構對檔案事業進行統籌規劃、組織協調、統一制度和監督指導的工作[3]，實現檔案事業管理的現代轉型便成為國家治理現代化的題中之義。因此，有必要對國家治理現代化背景下檔案事業管理轉型的方向、難點和路徑加以探討，為檔案事業深化發展提供理論參考。

1國家治理現代化背景下檔案事業管理轉型的方向

隨著國家治理現代化的深入推進，檔案工作發揮作用的空間越來越大，需要謀劃檔案工作變革與轉型的問題，提高檔案工作的制度化、規范化、科學化水平，提升檔案工作服務黨和國家各項事業發展的能力[4]。在此背景下，我國檔案事業發展如何克服社會檔案意識淡薄、檔案部門服務能力不足、信息技術應用緩慢、檔案事業管理體制活力不足、與社會各項事業的融合度較低[5]等難題，促進檔案事業的現代化發展，就成為國家檔案行政管理部門需要認真考慮的事項。為了適應國家治理現代化的要求，順應檔案事業由國家模式向社會模式、由政府主導向社會協同、由被動作為向主動變革的趨向[6]，2013年以來，國家檔案行政管理部門緊密結合“國家治理主體的多元化、治理技術的現代化、治理制度的系統化和治理領域的綜合化”的發展趨向，通過全國檔案工作會議報告（2013—2019年）、《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（2014年）和《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（2016年）等政策文獻，從加強檔案事業管理中的多元主體協同、推動檔案事業管理中的現代技術應用、促進檔案事業管理的制度化和規范化、拓展檔案事業管理的社會價值空間四個方面，明確了檔案事業管理轉型的基本方向。具體內容如下：

1.1多元主體協同

國家治理現代化要求構建“共建共享共治”的多元主體參與格局，在此背景下國家檔案行政管理部門提出要通過“積極引入社會力量，將適合事項交由社會組織承擔”“規范并支持社會力量參與檔案事務”“要有合作思維，使檔案部門與政府、與社會形成合力”“為社會各界參與檔案法治建設創造條件”“鼓勵社會各方參與檔案人才隊伍建設”“以開放、共享理念，構建百姓走進檔案、檔案走向社會新格局”等方式，促進多元主體在檔案事業管理中的協同與合作，為檔案事業管理注入新的力量。

1.2現代技術應用

積極應用現代技術促進治理工具和治理方式的現代化和信息化，是國家治理現代化對檔案事業管理的新要求。基于此，國家檔案行政管理部門分別從“采取各種技術手段，加強管理監控，防范檔案信息外泄”“利用新的信息技術，降低檔案管理成本”“加快推進信息技術與檔案工作的融合進程”“提升檔案信息化應用層次，關注大數據等技術的應用”等方面，強調了現代技術在檔案事業管理中的應用價值。

1.3制度化和規范化建設

“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命”[7]，這就要求不斷完善檔案法規制度體系，為檔案事業發展提供制度保證。為此，國家檔案行政管理部門要求通過“及時做好有關檔案規章制度的廢、改、立工作”“建立完善檔案安全應急管理制度”“推進依法治檔，筑牢規范化建設的制度基礎”“完善法規體系，提供檔案事業發展的根本遵循”“檔案治理法治化，推進檔案法規體系建設”等途徑，強化檔案事業管理的制度建設和制度保障。

1.4社會價值空間拓展

“檔案作為管理、文化與智力活動的可靠證據和社會演變的反映，是負責、透明的國家和社會管理行為的治理基礎”[8]，這就需要將檔案事業管理置于國家治理的整體框架內加以考察，進一步拓展檔案事業管理的價值發揮空間。為此，國家檔案行政管理部門從“推動檔案開放，促進檔案資源社會共享”“實現農村、農民在檔案資源配置和獲取上的公平”“使檔案和檔案工作成為國家治理和社會運行的重要支撐”“服務精準扶貧、社會信用體系建設”等方面入手，將檔案事業管理與國家治理、政府治理和社會治理進行結合，不斷拓展檔案事業管理的社會價值空間。

2國家治理現代化背景下檔案事業管理轉型的難點

檔案事業管理在國家治理現代化的推動下，呈現出新的轉型方向。但也應該看到，檔案事業管理在加強多元主體協同、推動現代技術應用、促進相關制度建設、拓展社會價值空間的過程中，還面臨著諸多挑戰，例如在檔案事業管理中還存在社會參與程度較低、技術應用水平不足、制度執行不徹底、價值實現空間狹窄等問題，制約了檔案事業管理轉型的實現，構成了檔案事業管理轉型的難點。

2.1檔案事業管理的社會參與程度較低

促進檔案事業管理的多元主體參與，提升檔案事業管理的社會參與程度，既是遵循國家治理現代化、打造多元主體協同治理格局的現實需要，也是貫徹《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中關于“規范并支持社會力量參與檔案事務”的政策要求。為此，相關學者就參與式多元檔案管理模式構建、私人檔案多元管理機制創新、從一元到多元檔案管理范式轉型、多元主體在檔案管理中的功能定位等問題展開了研究，探討了社會參與檔案事業管理的可能方式。但從實踐情況來看，由于缺乏完善的渠道、機制以及相應的動力支撐和利益誘導，社會參與檔案事業管理的廣度和深度都嚴重不足，在短期內提升檔案事業管理的社會參與性還存在較大困難。

2.2檔案事業管理的技術應用水平不足

以信息技術為代表的現代技術發展為治理轉型提供了重要支持，有助于優化開放性治理結構、拓寬多元化治理主體、豐富技術性治理工具[9]。雖然我國已經初步建成以局域網、政務網、因特網為平臺，以檔案信息管理系統為支撐，以檔案目錄中心、基礎數據庫、檔案利用平臺、檔案網站信息發布為基礎的檔案信息化體系[10]，但是與社會信息化的發展進程和其他行業應用現代技術的能力相比，檔案工作中信息技術的應用相對緩慢[11]，檔案事業管理的技術應用水平尚顯不足。具體來講，目前檔案事業管理中的技術應用還主要停留在以信息技術促進館藏檔案資源的管理、開發與服務方面，借助信息技術實現跨機構、跨區域的檔案信息資源整合、共享和利用的能力相對欠缺，利用現代技術構建開放性檔案事業治理格局、豐富檔案事業治理技術工具、促進檔案事業管理轉型等的探索尚未充分展開。

2.3檔案事業管理的制度執行不徹底

加強制度建設，推進依法治理，是國家治理現代化背景下檔案事業管理的重要特征。為有效推動檔案事業管理的發展，目前已經形成了由1部檔案法律、3部行政法規、64部地方性法規、38件部門規章、109件地方政府規章、大量規范性文件和70余項檔案標準[12]構建的檔案事業管理制度體系，內容涉及機關檔案管理、項目檔案管理、科技檔案管理、檔案信息安全管理、檔案質量管理、檔案開放鑒定、檔案利用服務以及檔案資源建設、檔案隊伍建設等領域，為檔案事業的制度化、規范化和法治化管理提供了制度基礎。但也應該看到，在我國各項制度建設已經取得顯著進展的大背景下，“‘有令不行，有禁不止’和‘上有政策，下有對策’等制度執行不力的情況仍然普遍存在，使得制度執行的實際效果難以達到政策制定的目的，削弱了政策的調控能力和規制作用”[13]，一定程度上增加了檔案事業管理制度化轉型的難度。

2.4檔案事業管理的價值實現空間狹窄

新的時代背景下，隨著“檔案基礎工作深入拓展，使檔案和檔案工作日益成為國家治理和社會運行的基本要素和重要支撐”[14]，檔案在促進民主、保護公民權利、提高生活質量的國家治理中的作用也越來越大。這就要求主動將檔案事業管理融入國家治理現代化進程，積極拓展檔案事業管理價值實現的空間，通過“推動社會治理現代化”“強化服務社會民生的能力”“提升服務鄉村振興和基層治理能力”等，服務國家治理現代化的實現。但是目前關于檔案事業管理價值實現途徑的探討，主要集中在發揮檔案的身份認同價值、文化價值、憑證價值等方面，對通過檔案事業管理轉型將檔案價值實現領域進一步延伸到服務國家治理現代化、服務政府治理模式變革、服務社會治理格局打造等領域的研究相對不足，具體的實踐探索也相對匱乏，制約了檔案事業管理價值實現空間的拓展。

3國家治理現代化背景下檔案事業管理轉型的路徑

國家治理現代化作為一個體系性的結構，表現為宏大的治理體系和治理能力系統，涵蓋了經濟管理領域的市場治理、政治行政領域的政府治理、文化領域的文化和思想道德治理等眾多領域[15]。而檔案作為黨和國家各項工作與人民群眾各方面情況的真實記錄，是促進我國各項事業發展的重要依據，檔案工作也成為黨和國家工作中不可缺少的基礎性工作[16]，在國家治理現代化進程中的地位和作用更為凸顯。為了順應國家治理現代化的發展要求，更好地發揮檔案和檔案工作在國家治理中的基礎性作用，需要結合檔案事業管理在多元主體協同、現代技術應用、制度化和規范化建設、社會價值空間拓展方面的新動向，以及在社會參與程度較低、技術應用水平不足、制度執行不徹底、價值實現空間狹窄等方面的問題，從加強社會參與能力建設、技術應用能力建設、制度構建與制度執行能力建設、公共服務能力建設入手，促進檔案事業管理的轉型。

3.1加強檔案事業管理的社會參與能力建設

國家治理現代化要求重新界定政府、社會和公民的關系，提升社會主體參與國家治理、政府治理和社會治理的深度。這使得以合作開放的姿態面對檔案事業管理發展的新要求，將檔案行政部門、檔案業務機構、社會組織或個人視為檔案事業發展的利益相關者，構建基于合作治理的檔案事業管理模式，加強檔案事業管理的社會參與能力建設，成為國家治理現代化背景下檔案事業管理順應國家治理現代化要求的新探索。

在“規范并支持社會力量參與檔案事務”的語境下，加強檔案事業管理的社會參與能力建設，有助于充分發揮社會組織及個人在檔案事業管理中的積極作用，為檔案事業管理注入新的力量。為此，需要結合目前社會組織和個人在參與檔案事業管理的過程中存在的參與意識淡薄、參與機制不健全、參與渠道不完善、參與經驗不充分等問題，積極培育社會力量參與檔案事業管理的意識，完善社會力量參與檔案事業管理的機制，拓寬社會力量參與檔案事業管理的渠道，推進社會力量參與檔案事業管理的進程，全面系統地推動檔案事業管理的社會參與能力建設，夯實檔案事業管理轉型的社會基礎。

3.2加強檔案事業管理的技術應用能力建設

一直以來，“在國家信息化發展規劃的整體框架內，積極關注電子政務、電子商務以及大數據、云計算、人工智能的發展進展，進一步加強電子文件歸檔、電子檔案管理、檔案信息系統安全保護等問題的研究”[17]，提升檔案工作的信息化水平以及檔案事業管理的技術應用能力，都是國家檔案行政管理部門關注的重點內容。在國家治理現代化背景下，信息技術革命在打破封閉性治理結構、促進治理主體多元參與、加速公共治理現代化轉型中發揮的作用愈加明顯。與此同時，信息技術的發展也容易帶來治理資源的網絡壟斷、治理主體的限制性參與和選擇性賦權、治理價值的工具性盛行等問題。這就為加強國家治理現代化背景下的檔案事業管理技術應用能力建設指明了方向。

為此，需要在正確認識現代技術對推動檔案事業管理轉型積極作用的同時，充分考慮到現代技術對檔案事業管理轉型帶來的可能沖擊，并在此基礎上不斷加強檔案事業管理的技術應用能力建設。具體來講，可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個維度加強檔案事業管理的技術應用能力建設。其中，在宏觀層面要積極利用新興信息技術，推動檔案事業管理參與機制、協同機制和反饋機制的創新，優化檔案事業管理的組織管理模式和運行方式，實現與社會信息化變革的深度融合；在中觀層面要依托現代網絡平臺和信息技術，將檔案服務與社會發展相結合，豐富檔案社會化服務的形式和內涵，推動檔案社會化服務的實現，彰顯檔案事業管理的公共屬性；在微觀層面應用新的技術手段，促使檔案業務流程的重構，加強檔案全生命周期管理，提升檔案業務管理的科學化水平和管理效率，夯實檔案事業管理的業務基礎[18]。

3.3加強檔案事業管理的制度構建與制度執行能力建設

制度建設作為現代國家治理的核心內容和首要任務，在利益分配、資源整合、關系協調、社會穩定和國家發展等方面發揮著重要作用[19]。而制度的生命力在于執行，因此強化制度執行可以避免制度理念、制度設計和制度內容得不到落實的情況，發揮制度建設的應有作用。因此，在國家宏觀制度環境和檔案事業管理實踐發生深刻變化的背景下，推動檔案事業管理的制度構建與制度執行能力建設，有助于更好地向社會賦權，促進檔案社會參與，維護社會公共利益，確保檔案事業發展方向與國家治理現代化目標的一致性。

具體來講，需要從兩方面加強檔案事業管理的制度建構與制度執行能力建設。一方面，需要從明確檔案事業管理的制度功能、優化檔案事業管理的制度結構、完善檔案事業管理的制度內容等方面，推動檔案治理的制度構建，從制度層面規范檔案事業管理主體的行為，完善檔案事業管理的結構，協同檔案事業管理的權力關系，保障檔案事業管理轉型的有序推進；另一方面，通過培育檔案事業管理參與主體的制度觀念和規則意識、構建權責一致的檔案事業管理制度執行體制、強化檔案事業管理制度實施的監督和問責等方式，推動檔案事業管理制度執行能力建設。

3.4加強檔案事業管理的公共服務能力建設

國家治理現代化背景下，檔案在豐富社會認知、促進民主、保護公民權利、提高生活質量中發揮著重要作用，正在成為負責、透明的國家和社會管理行為的治理基礎，開始了向“國家公器”角色的嬗變[20]。這就要求進一步加強檔案事業管理的公共服務能力建設，將檔案事業管理與公共服務體系建設、社會保障體系建設、社會信用系統建設等進行銜接，從而更好地將檔案事業管理融入國家治理現代化，發揮檔案和檔案工作在維護民主法治、服務社會民生等中的積極作用。

加強檔案事業管理的公共服務能力建設，首先要擴展檔案服務的對象，將其由主要面向黨政機構和機關單位進一步拓展到面向社會服務，促進檔案信息資源由內部共享向社會共享轉變[21]，面向社會提供更多、更優質的檔案公共服務，與國家治理現代化背景下注重社會權益保障和社會公眾服務需求滿足的發展方向保持一致；其次，要拓展檔案服務的范圍，按照“服務社會、服務公眾”的要求，積極利用新的技術手段不斷創新檔案服務的方式，強化檔案服務的質量管理，從而更好地滿足社會各方面的需求，拓展我國檔案事業的發展空間[22]；最后，轉變檔案服務的重點，在實現檔案為形成單位提供憑證和參考的同時，更加側重檔案在構建和諧社會、法制社會、民主社會中的功能發揮，從而將檔案服務的重點與國家治理現代化和基本公共服務體系建設等重大國家戰略相結合。

4結語

國家治理現代化提供了檔案事業管理轉型的外部動力和基本遵循，促使檔案事業發展呈現新的轉型方向，也面臨著新的轉型挑戰。如何將檔案事業管理的發展目標和前進方向，更為全面地融入國家治理現代化的進程，更好地服務國家治理現代化實現，是檔案事業管理在新的時代背景下需要深入思考的重要課題。密切關注檔案事業管理轉型的新趨向和新要求，積極變革檔案事業管理的理念，完善檔案事業管理的多主體協同模式，提升檔案事業管理的信息化程度，促檔案事業管理的制度化和規范化運行，推動檔案事業管理的社會化發展，將成為國家治理現代化背景下檔案事業管理的重要議題，也是值得學界持續關注并深入研究的問題。

*本文系國家社會科學基金重點項目“法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）與國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構建及實證研究”（項目編號：2018-R-006）階段性研究成果。

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