俄羅斯“軍改”面面觀（一）

2008年俄格沖突之后，俄羅斯當局清醒地認識到，俄軍在進行當代局部戰爭方面存在嚴重不足。改革之前，俄軍實際上一直保留著蘇軍的編制特點，但與蘇軍相比，幾乎在所有主要參數上都已經嚴重衰落了，包括戰斗訓練質量和人員素質、入伍動機、現代化程度、新武器和軍事技術裝備的換裝情況。機關臃腫、軍官結構失衡、常備部隊少、武器裝備老化等問題突出。2008年9月，時任俄羅斯總統梅德韋杰夫發布軍隊改革命令，下決心重塑軍隊面貌，從領導指揮體制到軍隊體制編制、作戰和機動能力到兵役制度等一系列方面加以改造。

一、改革領導指揮體制

軍事領導指揮體制改革，實質上是對國防和軍隊權利利益的再分配和職權關系的再調整，最重要的目標是實現軍隊建設管理和作戰指揮職能的分離，即軍政和軍令的分離，建立決策更科學、管理更高效、指揮更便捷的軍事組織系統，適應聯合作戰的高效作戰指揮，打贏未來戰爭。

到“新面貌”改革前，俄軍原有作戰指揮體制仍然存在諸多問題，典型問題有三方面：一是層次過多，縱向作戰指揮關系復雜繁瑣，指揮效率低下；二是職責不清，總參謀部與軍區的地位和職能未明確界定，指揮主體不明；三是交叉指揮，軍區與軍種司令部與海、空軍部隊存在事實上的雙重指揮，指揮關系不順。

“新面貌”改革后，基本實現了軍政與軍令系統的分離，初步建成了總統高度集權、軍政軍令基本分離的領導指揮體制。其中：建設管理鏈條，由“總統、國防部長-軍兵種司令部-軍區-部隊”四級機構組成，重心在國防部機關和軍兵種司令部；作戰指揮鏈條，由“總統、國防部長-總參謀部-聯合戰略司令部/獨立兵種司令部-部隊”四級指揮機構組成，總統和國防部長負責戰略決策，戰略職能領域作戰指揮的重心在總參謀部，戰區作戰指揮的重心在軍區（聯合戰略司令部）。

（一）保留并改造總參謀部

2004年俄國家杜馬修改了《國防法》，國防部長和總參謀長某種“平起平坐”的現象不復存在。經修改后的《國防法》賦予國防部行政與作戰指揮權，以及對軍隊的控制權。雖然《國防法》沒有提及總參謀部的作用，但它可能會成為一個研究機構或智庫——“軍隊的大腦”，負責準備威脅評估和原則性文件以備軍方審議。至此，領導指揮關系得以理順，統一領導、統一指揮的原則似乎取得了勝利。

在大幅削減原有的行政職能后，總參謀部作為中央作戰指揮機構的功能更加明確和清晰。總參謀部在總統和國防部長領導下，除負責戰略籌劃、指揮協調全局性行動外，還承擔著以下職能：

一是充當戰略層面職能司令部的角色，負責指揮諸如戰略空運、空天襲擊、防空反導等事關全局的職能性作戰行動（而常規職能性作戰力量戰時可配屬軍區使用）。

二是跨戰區、部門協調指揮，即在更寬廣的作戰地幅協調兩個以上軍區的作戰行動，在軍種與聯合戰略司令部之間、各戰略方向之間、俄軍與盟國軍隊之間發揮作戰協調職能。

三是指揮在境外的戰略行動。如在敘利亞的軍事行動，就是由俄國家防務指揮中心（即原總參中央指揮所）通過駐敘軍隊集團指揮所指揮在敘軍事行動，通過遠程航空兵司令部指揮所指揮戰略空襲行動。

俄軍建立起來的適度分權型總參謀部體制，將在戰略環節發揮其統合功能，在戰區環節把一般任務部隊的作戰指揮權交給聯合戰略司令部司令行使?？倕⒅\部作為“軍隊大腦”，在和平時期以及在局部戰爭和武裝沖突中，可完全委托軍區司令部指揮；在爆發大規模戰爭的情況下，作為最高統帥的工作機關，協助最高統帥對各戰略方向和職能領域的作戰行動實施戰略指導和協調。職能性與戰區性作戰指揮實現優勢互補，是提高聯合作戰指揮體制效能的重要條件。

（二）新型軍區的變與不變

蘇聯時期，曾設立過多達30多個軍區。蘇聯解體后，俄羅斯將其縮減為8個，后又重組為莫斯科、列寧格勒、北高加索、伏爾加河沿岸-烏拉爾、西伯利亞和遠東6個軍區。俄軍曾經力圖建立類似美軍那樣的戰區聯合作戰指揮體制。在戰役層級，俄軍在1997年就規定了軍區聯合作戰指揮的職能。1998年，俄軍試圖通過賦予陸軍軍區以聯合作戰指揮權的方式，使軍區成為戰略方向上的“戰役—戰略司令部”。但由于其他軍種總司令部保留了作戰指揮權，在軍區建立的戰役-戰略司令部變成了一個有名無實的空架子。以至于在2008年的俄格戰爭中，負責作戰指揮的俄北高加索軍區根本無法有效地組織起陸軍集團軍與黑海艦隊以及空軍部隊的戰場協同，聯合指揮效率十分低下。俄軍因此下定決心對軍區體制進行改造，使之真正成為戰略方向上的戰略-戰役聯合指揮機構。

2009年，俄確定利用既有的六大軍區建制，成立了6個戰略方向戰役戰略司令部，其責任區則以本土為主，適當向境外延伸。但6個戰略方向司令部的布局又與俄羅斯軍事戰略方針出現了不一致。根據新的《俄聯邦軍事學說》和戰爭構想，俄羅斯重新劃分了戰略方向，同時著手將原有的6個軍區調整合并為4個軍區。這一方案最終得以落實。2010年7月14日，經俄總統梅德韋杰夫批準，俄軍正式宣布合并軍區、成立四大聯合戰略司令部的方案。同年12月1日，新組建的四大軍區正式開始運行。

此次軍區調整的意義和影響，決不只是表面上的數量增減問題。

首先，軍區數量和區劃調整對應戰略方向的變化，同時緩解力量分散和多頭指揮的問題。國土空間大、兵力規模有限，一直是俄軍面臨的一個巨大矛盾。俄羅斯的國土范圍極其廣闊（近1 710萬平方公里，幾乎相當于中美兩國領土面積之和），而武裝力量的規模已經減少到百萬以下的水平。雖然比起大多數鄰國還占有明顯優勢，但由于平時兵力分散在多個戰略方向，實際上俄軍在每個具體方向上的兵力都相對較弱。這種形勢對俄組織戰略防御極為不利。俄軍將主要戰略方向進一步調整為四個。與此相對應，將六大軍區改組為四個加強軍區，使軍區區劃與戰略方向相一致，比如，西部軍區成立伊始，就整合了歐洲戰略方向的五個原有軍事單位――莫斯科軍區、列寧格勒軍區、北方艦隊、波羅的海艦隊以及加里寧格勒特別區。這無疑會提升歐洲戰區兵力的集中使用和統一指揮，形成一個拳頭。

其次，軍區地位從戰役戰略級提升到戰略級，實現了軍區和戰區合一。改革前，軍區只是陸軍戰役戰略軍團，平時只掌管轄區內的陸軍部隊，只在戰爭初期（或受到威脅時）才被授權組建聯合指揮機構，統一指揮轄區所有一般任務部隊。如今通過總參放權、軍種讓權（將戰略力量指揮權上交總參，將戰役力量指揮權下交軍區），實現了軍區擴權（接收總參謀部和軍種總司令部原來涉及的戰區層級指揮權，在平時和戰時都具有對轄區內陸、海、空常規力量的作戰指揮及行政管理權，在戰時對轄區內邊防、內衛等其他強力部門部隊實施統一指揮）。因此今天俄羅斯的“軍區”，與“戰區”“戰略方向”實際已合為一體，每個軍區其實就是一個戰區，也代表著一個戰略方向。

在機構設置上，新成立的指揮機關最明顯的變化是增設了軍種指揮和使用協調機構——陸軍兵團和部隊訓練與使用局、海軍局、航空兵和防空兵局等。聯合戰略司令部司令通過這些軍種局來行使對轄區內三軍部隊的指揮權。因而在俄現有軍區內并未出現軍種指揮層級。

再次，軍區仍然實行政令合一，保留了地區軍事行政和防衛功能。改革后的俄軍區依然保留了大量的行政職能。作為國家的軍事行政單位，軍區原有的兵役、動員、地區防衛等主要職能繼續存在。這是一種聯合司令部職能與陸軍軍區職能相結合的方案。這樣的特點，使軍區不可能按州、共和國等聯邦行政主體劃分，而是跨行政主體設立。軍區負責協調和監督主體權力機關在國防領域的活動，這是一種隱形功能。軍區與地方行政主體沒有共同利益，它們之間只有國家利益。

（三）軍隊指揮鏈上的其他環節

俄羅斯立國后，決定效仿西方模式，由文人管理軍隊。其目的有三：一是確立文官治軍制度，將軍人徹底置于文職政治家的領導之下；二是明確區分軍隊的行政管理職能與作戰指揮職能，使軍人盡量擺脫與戰備無關的一切職能，集中精力搞好訓練，將一些職能交給政府或社會去辦，其他不需要專業軍事知識的職務也改由文職人員擔任；三是建立軍事領域的國家管理體系，使立法權力機關能夠對軍隊建設實行文職監督，從而徹底解決軍費合理分配與使用的問題。1992年版的俄《國防法》規定“國防部長、副部長及武裝力量其他官員可以由文職人員擔任”。

但俄羅斯國防部長的文職之路并不順利。2001年3月，聯邦安全會議秘書伊萬諾夫被任命為國防部長。庫杰林娜作為俄歷史上首位女國防部副部長掌管俄軍的財政大權，更加引人注目。俄輿論普遍認為，普京對文職國防部長的任命有助于推動停滯不前的軍事改革。2007年2月，俄國家稅務總局局長謝爾久科夫被普京任命為國防部長。此人的文職防長色彩“更純”，除年輕時服過兵役，與軍隊幾乎沒有任何關系。在其任內，國防部文職副部長的比例也最高。謝氏在國家領導人的支持下主持“新面貌”軍事改革，取得了重大成就，但其行事風格飽受爭議，2012年11月因卷入貪污丑聞被解職。繼任者紹伊古又是一位軍人，曾任俄緊急情況部部長，擁有大將軍銜。俄輿論認為，這標志著俄羅斯文職防長時代的終結。

軍種司令部也根據改革要求，退出作戰指揮鏈。根據新法規，軍種總司令部被賦予新的職能，即主要負責本軍種的建設發展、戰斗訓練、干部培訓、裝備發展、維和行動等。不僅作戰指揮權被剝奪，武器訂貨職能也上交國防部武器訂貨署，僅保留組織所屬部隊進行戰斗訓練的職能。按照前總參謀長馬卡羅夫的說法，三軍總司令部將主要承擔四項重要任務：一是集中精力研究、規劃本軍種的建設與發展事宜，擬定本軍種發展的具體建議；二是組織本軍種部隊的戰斗訓練，包括演習、遠航集訓和訓練；三是準備并執行維和任務與行動；四是負責本軍種武器裝備的發展、裝備及專業保障。再就是增強作戰部隊實力。

實際上，俄軍兵種司令部并未徹底退出作戰指揮鏈。在戰略職能性作戰方面，空天軍總司令部還掌握著對遠程航空兵、軍事運輸航空兵和空天防御兵的指揮權，海軍總司令部還承擔著海軍遠洋作戰的指揮功能，戰略火箭兵和空降兵等獨立兵種司令部仍然擁有本兵種作戰指揮權。俄軍還沒有建立起運用職能司令部模式解決聯合問題的思路，在戰略職能性作戰領域實行的是總參謀部指揮獨立兵種及其他戰略性兵種部隊的體制。在戰略核力量領域，總參謀部實際上扮演著聯合職能司令部的角色。

放棄權力意味著失去利益。讓軍種總司令部放權的改革，不可避免地遇到了當事者的強大阻力。改革設計者為此不惜動用強硬手段。為了建立以聯合戰略司令部為重心的戰區聯合作戰指揮體制，俄總統梅德韋杰夫和國防部長謝爾久科夫面對來自軍種的阻力絕不妥協，強行將軍種中央指揮所并入總參謀部，軍種總司令退出作戰指揮鏈。為了確保軍種順利交權，梅德韋杰夫甚至于同一天解除了空軍和海軍總司令的職務，有力地震懾了改革的反對者。

（四）國家防御指揮中心

2013年底，根據俄國防部提議，普京總統批準在原武裝力量中央指揮所基礎上建立國家防御指揮中心，并與總參中央指揮所、緊急情況部危機管理中心、俄聯邦原子能機構、俄聯邦水文氣象與環境監督中心實現信息連接，以統合各強力部門資源，使國家領導人在線獲得有關軍事政治形勢、俄聯邦武裝力量各軍區、軍兵種戰備狀況和變化方面的信息。國家防御指揮中心于2014年12月1日正式投入戰斗值班，包括戰略核力量指揮、戰斗指揮和日?；顒庸芾砣齻€分中心。與中央層級的國家防御指揮中心相配套，2015年底在各軍兵種總部設立軍兵種防御指揮中心，2016年底在各軍區設立地區防御指揮中心，2017年底在各軍團（陸、空軍集團軍，海軍艦隊和區艦隊）設立區域防御指揮中心，同時更新升級指揮通信系統，逐步建立起覆蓋全軍戰術兵團以上指揮節點的三級聯合作戰指揮網絡和統一信息，從指揮大廳可直接對作戰單元實施指揮。有關部隊作戰與戰斗訓練進展和活動、武器裝備事故、俄聯邦境內各種緊急狀況方面的信息也將匯集到該中心。

國家防御指揮中心平時作為國家最高國防指揮機構，戰時轉為最高統帥部大本營，用于在緊急情況下保證國家領導人在最短的時間內做出調動軍事力量的決定，以應對外來威脅。這里集中了全俄最優秀的軍官，配備了最先進的數據處理系統，并擁有下達發射核導彈命令的權力。俄羅斯國家防御指揮中心主任米津采夫在致俄總統報告中表示，該中心的“總計算能力超出五角大樓類似數據處理系統兩倍，而數據儲存量高出18倍”。俄總參謀長格拉希莫夫認為，這一機構為俄羅斯預防抵抗外來侵略再添一重保障，有助于提高軍隊決策效率。

國家防御指揮中心主要負責直接就具體事件的信息通報、提出對策建議和監督任務執行；總參謀部主要負責制定中長期規劃、預測事態發展并對其施加影響。因此兩者的職能并不重疊。

總體來看，俄軍聯合作戰指揮體系的改革是成功的，在俄軍近幾場軍事行動實踐特別是在敘利亞軍事行動中發揮了很好的效能?？倕⒅\部在國家防御指揮中心設立戰斗指揮組，駐敘俄軍基地設有國家防御指揮中心終端，俄軍高層在莫斯科通過該終端對駐敘部隊實施全程監控和指揮。以國家防御指揮中心為核心的新型聯合作戰指揮平臺，決策層次高，戰場態勢信息處理及時，指揮環節少，指揮鏈路通暢，確保了部隊能夠對瞬息萬變的戰場態勢迅速反應。據俄媒體評估數據顯示，與俄格沖突相比，俄軍在敘行動情報處理傳遞時效提升3倍，指揮效率提升4倍，整體戰斗力提升1.5倍。

二、打造精干迅捷的常備部隊

“新面貌”改革的基本方向，是從應對大規模戰爭的補充動員型軍隊向應對局部戰爭的快速反應型軍隊轉變，改革的核心是“提高部隊機動性和快速反應能力”，著力點是實現常備化、精干化和機動性。

（一）縮減至百萬軍隊

裁軍，是俄羅斯建軍20多年來一以貫之的旋律。蘇聯解體時，俄羅斯大約有280萬軍人。此后一路裁軍：1992年裁軍22萬，1993年裁軍29.99萬，1994年裁軍38.55萬，1995年裁軍21.74萬，1996年裁軍20萬，1997年到1999年再次大幅裁減30萬人。進入21世紀以來，俄軍人數基本保持在110～120萬現役軍人+87.5萬文職人員這樣一個水平上?！靶旅婷病备母镆矡o一例外地提出了裁軍指標：軍人由113.4萬裁至100萬，文職人員削減1/3。

整整100萬！俄羅斯外有北約步步緊逼、內有分裂勢力和恐怖主義威脅，100萬軍隊能否應付日常守備和國家內外安全需要？難怪在俄羅斯國內有人質疑。比如俄著名專家阿爾巴托夫就提出了異議：“沒有哪個國家的軍隊正好是100萬，或者多一點，或者少一些”。整數聽上去很美，但這跟俄羅斯軍事學說毫無關系。軍隊人數應該是與國家當前和今后面臨的軍事威脅掛鉤的。俄國防部說，這一數字是最優的選擇。據說這是從領土面積、邊界長度、國家經濟實力、適齡應征服兵役者數量等角度綜合考慮的結果。事實上，俄國防部對100萬正規軍的數量是否夠用還是心中有數的：首先，俄羅斯通過改善與周邊國家的關系減少了日常駐守任務；其次，在日常國內秩序維護與反恐任務中，俄羅斯內衛部隊可以代替正規軍甚至超過正規軍的作用，目前有26萬人，裝備精良，平時參與的作戰和戰備活動可能比正規軍還要多。另外，俄羅斯還有一支較大的預備役力量，人數可能是正規軍的3至4倍，在需要時隨時可以把軍隊擴充成數百萬。

此次裁軍的目的在于：“減人員”“增裝備”；“消腫”保精干高效；削減人員整合結構。但俄軍這次裁減就與以往有很大不同。

首先，裁的是軍官，包括相當一批將軍。調整前，俄軍軍官數量約為35.5萬，占總員額的32%，而世界公認的合理標準是不超過20%。而且軍官結構也不合理，國防部長謝爾久科夫說“像個雞蛋，中間臃腫”——校級軍官太多。為便于在動員預備役時向基干部隊分派軍官，俄羅斯軍官中上校的數量竟然超過了中尉?？墒请m然有這么多高級軍官，關鍵時刻真正頂用的卻很少。于是謝爾久科夫把軍官比例從32%徒降至15%，即設置15萬名軍官。還取消了14萬準尉。但尉官數量不減反增，由50 000增加到61 000人。裁減的結果是使人員結構由“雞蛋形”變成“金字塔形”。

其次，裁的是管理機關和非戰斗部隊。俄軍官兵結構失調的一個奇怪現象是，服役條件優越的總部機關人浮于事，而偏遠艱苦地區軍官位置嚴重缺編。機構臃腫的后勤部門更是“大肚腩”。據悉，俄軍一名作戰士兵對應的后勤保障人員是10人，就等于一個士兵配了10個保姆，這是嚴重不合理的。國防部中央機構、總司令部和軍區司令部計劃削減一半以上（國防部中心機關由10 500人減至3 500人，各軍種管理機關由11 300人減至5 000人），后勤部門削減的幅度更大。軍事院校的數量也縮減到原來的六分之一。

第三，在裁減的同時，對各軍兵種的部隊數量進行大幅簡并整合。其中陸軍裁減90%、海軍裁減49%、空軍裁減48%、火箭兵裁減33%、太空兵裁減15%、空降兵裁減17%。

（二）常備兵團和部隊

建立常備部隊的一個主要目的，是解決戰備程度不高的問題，將所有兵團和部隊都變成常備兵團和部隊，提高軍隊在和平時期的戰斗準備水平。因此，俄軍將不再有動員組成的部隊。

對于今后是否還需要進行全面動員的問題，俄軍專家阿列克賽·阿爾巴托夫認為，今后像第二次世界大戰或上世紀60～80年代所準備的那種“大戰”，只能發生在俄羅斯與北約集團或某些大國之間。這種大規模常規戰爭不會給全面動員留下機會。比如在與北約集團發生的戰爭中，不存在像兩次世界大戰時期那樣不遭打擊的后方。現代的遠程精確打擊兵器，在對手完成對數百萬預備役軍人的動員、武裝、訓練和向前線投送之前，就已經摧毀了全境的軍工企業、倉儲設施、運輸和后勤保障設施，俄羅斯保存不下足夠的武器儲備。至于地區沖突或局部沖突、維和行動與反恐行動，全面動員肯定是不需要的。

因此，“新面貌”改革采用了撤、并、改等方式。俄國防部將簡編部隊撤銷、合并或改編，擠出“泡沫”，讓真正有戰斗力的部分得到保留；撤消基干部隊，將必須保留的基干部隊（倉庫等）交給軍區，成立旅級武器儲存基地，動員擴充任務也由集團軍上交到軍區。

（三）打造新型作戰旅

廢除師、團建制，推行“集團軍-旅-營”編制結構，是“新面貌”軍事改革中最引人注目的內容之一。俄方稱這得益于戰爭經驗的總結。

俄陸軍師、團兩級編制合并為旅級建制的一個好處，就是減掉了一級指揮鏈，有助于提高部隊的指揮效率。

俄軍提出以重、中、輕三種類型旅代替已組建的坦克旅、摩步旅和掩護旅的計劃。新型作戰旅實現了“模塊化編組”。這同樣借鑒了俄格戰爭中組建突擊集團的經驗。據統計：過去一個師的展開時間長達15～20晝夜，現在一個旅的展開只需8～24小時。加之在編制調整中增加了火器配置，如今一個滿員旅的戰斗力不見得比過去一個師差。

而有了旅一級作為基本模塊，俄陸軍的集團軍一級編成也會比較靈活，視情況而定。

盡管如此，“旅”作為戰術兵團取代“師”，畢竟打破了60多年來俄軍所奉行的大縱深作戰理論及與之相應的體制編制，對陸軍整體戰斗力產生了深遠的影響。從作戰能力上講，“新面貌”旅作戰人員僅有3 000～4 000人，其戰斗力不可與13 000多人的師同日而語，這導致俄軍在一些重點戰略方向上防御力量明顯不足。而北約國家并沒有大規模裁減常規兵力，仍然保持著強大的陸軍地面作戰力量。一旦國際局勢風云突變，俄軍現有陸軍實力無法對付北約如此強大地面作戰力量的威脅。考慮莫斯科地區的作戰實際，紹伊古重點加強了首都地區陸上重裝對抗力量，于2013年恢復被裁撤的第2近衛摩步師、第4近衛坦克師原有師級建制――這也是俄陸軍最有傳奇色彩和影響力的兩支王牌部隊，2015年上半年又以上述兩個師為基礎組建第1坦克集團軍，并對第20近衛集團軍進行了編制調整與員額補充。2016年1月，又決定在西部軍區增加3個師，以應對北約軍事威脅。

（四）力量投送與預置

俄羅斯國土空間大也有其難處，就是在各戰略方向部署的兵力規模都相對有限。2010年12月，六大軍區改組合并為西、南、中、東四個加強軍區，分別對應來自歐洲、高加索、中亞和西太平洋地區的安全威脅。2014年12月，組建北方艦隊聯合戰略司令部，負責北部戰略方向的軍事威脅。這是一種“分片包干”的做法，可在一定程度上緩解各戰略方向力量分散和多頭指揮的問題。

從地面輸送能力看：俄羅斯西部的鐵路網很發達，將1個旅投送到1 000公里之外尚需要5個晝夜。而遙遠的東部地區，地面交通就不夠發達。出于經濟、政治和條約—法律方面的原因，俄羅斯不打算像20世紀70～80年代那樣在東部地區重新建立強大的軍隊集團。但也無法指望從歐洲調兵來加強東部集團，通過漫長而單一的西伯利亞大鐵路，在鐵路未遭敵方破壞的理想狀態下，運輸1個摩步師或裝甲師也需要500節車皮和2個月的時間。所以最好的辦法是空運。

在空中投送方面，俄羅斯有一定優勢：軍事運輸航空兵擴編后，到2020年一次出動可投送不少于1個空降師的兵力與裝備；民航潛力很大，國內機場網發達，能保證不同戰區作戰部隊之間的快速加強。 （未完待續）

（作者簡介：曹永勝，國防大學教授，俄羅斯問題研究專家。）