我國西部地區生態環境治理的研究

摘要：西部地區生態環境的治理不僅是單個區域性的問題，還是關乎全局性的可持續發展的戰略性問題。我國西部地區生態環境的特殊性和治理生態環境政策中存在的問題，都是在推動生態環境治理進程中必須要解決的問題。制度層面上的設計可以更快速、有效清除西部地區生態環境治理當中所遇到的障礙，故對生態環境治理的制度創新很有必要。

關鍵詞：西部地區;環境治理;

一、我國西部地區生態環境治理的背景

西部地區環境治理形勢依然嚴峻。目前而言，我國環境問題可分為兩大類，即環境污染與環境破壞。針對這兩個老問題我國一直在不斷找新對策，但是都沒有得到徹底的解決。環境問題在今天來說依然是十分嚴峻的。縱觀我國西部地區環境狀況，西部地區粗放式的經濟發展使得脆弱敏感的生態環境陷于危機狀態。生態環境本身的脆弱加上人們環境保護意識的淡薄、治理環境技術的匱乏，使得環境問題在西部地區格外突出1。不僅區域生態環境趨于惡化，人民群眾的生活亦然受到了很大影響。除了西部地區內部的環境污染與生態破壞之外，區域外部的環境污染亦非常突出。不同區域之間、城鄉之間、以及不同流域之間已經存在跨界污染的現象。內外部的雙重疊加，使得我國西部地區的環境治理更加不易。可謂，形勢依然嚴峻。水土流失，對于農民土地肥力的危害極大，而且容易使得下流河床不斷升高。容易阻塞河道、誘發水災。由于近些年來西部地區的水土流失現象日趨嚴重，“構成了我國第二階梯和第三階梯地區區域性水患頻繁的重大隱患”[1]。西北地區草原生態系統很脆弱，草地退化嚴重、生產能力下降等嚴重問題。其中尤以內蒙古草原的退化更為突出。隨著近些年，對草原生態系統的保護，草原系統惡化的趨勢已經回轉，但無論是草原還是土壤等其他生態環境要素的生態治理都將是一個漫長而艱辛的過程。這也充分顯示了我國西部地區生態環境的多樣性和脆弱性。既有高山河谷、又有戈壁沙漠，這種自然環境的先天不足，充分說明我國西部地區的經濟社會發展與環境保護具有獨特的性質。在生態文明價值觀的指引下，對于生態環境治理的建設提出了更高的要求。一些籠統的法律規定已經不能夠應對動態變化的區域環境特征。

二、西部生態環境治理中存在的問題

（一）環境政策存在的問題

近年來，我國西部生態環境政策有了很好的完善與發展。一些治理措施已經體現出了科學化、合理化和綜合化的特點。有進步之處，但也伴隨著不足。例如，政策分散，缺乏系統性。從設置的涉及生態環境保護的職能部門來看，有國土局、環保局、林業局等部門，地方還有設置專門自然保護區的管理機構，基本是圍繞這生態環境要素來劃分部門職能的。在管理當中，也是按照行政區劃實施管理措施。在實踐中，多部門的規劃、管理辦法和政策都是有出入的，也會導致權責不清，互相推諉的現象發生。這必然會影響到西部生態環境整體治理的發展進程。管理部門之間缺乏協調溝通，這往往也是零散的環境政策所導致的原因之一。

我國西部地區環境政策往往是制度缺陷造成的。西部地區生態環境制度與能力有待提升。相較于東部和中部地區，西部所面臨的社會經濟發展對生態環境的壓力更大，生態環境治理任務更加艱巨。對生態環境檢測評估體系不夠健全，監管隊伍的能力需要加強，對于政策的整合需要十分迫切。

（二）生態治理法治有待進一步完善

當前，我國西部地區生態環境的立法質量無法滿足生態治理的需求。立法質量偏低，可操作性不強。西北部分地區存在環境保護制度流于形式，公眾的利益無法得到真正的維護。除了地方有關生態環境保護的立法存在空白，更突出的是現有生態環境法律法規并不能切實地貫徹履行。在西部地區“有法不依，執法不嚴”的現象依舊比較嚴重。加快制定西部民族地區生態治理重大項目管理辦法、江河流域綜合管理辦法等法規。抓緊清理和修訂不符合西部民族地區生態治理要求的法律法規。如;2018年寧夏回族自治區于修訂了《寧夏回族自治區濕地保護條例》。新的修訂對于隨著社會經濟的發展出現的新變化給予了回應。在環境保護、開發利用方面更加具有針對性。

在生態環境治理中，缺乏公眾參與。一方面，是由于政府信息公開不到位，很難保證公眾的知情權。另一方面，是由于我國并未確立“公域之治”的多元治理模式。在對公共事務治理上，公共治理理論提倡社會合作、社會參與的治理機制，是一個講究多元主體互動的過程。本質上來說，公共治理強調“社會合作”，不能僅靠政府或市場來獨立完成對生態環境的治理工作，需要社會公眾的參與。缺乏社會公眾的參與，往往會由于經濟上的懸殊導致政治參與以及影響力的參差，會使得環境政策的制定不能從社會弱者的利益出發[2]。

三、加快西部地區生態環境治理制度創新

（一）加快企業制度創新

加快企業制度創新，提高資源的利用效率。激發促進產業制度的創新，就需要形成競爭模式。可以讓更多的民間資本進入企業內部，大力發展民營經濟，民營經濟是西部特色產業發展和實現產業互動的主要力量[3]。如此一來，形成具有內在競爭關系的互動方式，可以促進企業制度的創新。生態環境治理極具復雜，除了制度層面的構建之外，還需要技術層面的支持。在工業領域，加強新型環保材料的研發，將資源利用率最大化。在農業領域，采用先進的種植技術，提高土地的承載能力。企業制度創新之下，可以帶動技術的引進與發展。

（二）推動環境法律政策的整合

在人類最初認識到生態環境治理時，從定義中把生態環境按照環境要素進行劃分。比如，《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《固體廢物污染防治法》。但是，生態環境本身是一個整體。“碎片化”的政策與生態環境的整體是不相適應的。會陷入一種孤立看待問題的局面之中，使得環境政策在落實過程中達不到所預期的效果。完全隔離開的環境政策，還容易引發在恢復治理某一環境要素之時破壞其他環境要素。國外發達國家對環境政策對的整合已經予以探索，因此推動環境法律政策的整合將會是環境治理的一個研究趨勢。

（三）加快公眾參與的機制建設

實現環境善治，必須要求環境公眾參與的存在[4]。應賦予社會公眾、環保組織能夠參與環境治理的權利，國外關于公眾參與環境決策的法理依據，基本上是基于“公共信托理論”或是“公民環境權理論”及其他理論的基礎上提出來的。

環境公共治理是一項社會公共事務，公眾參與環境治理，本就是實現權利與義務的正當程序。不僅有利于決策的科學與合理，且環境政策能更好地被貫徹執行。環境治理是一項復雜的系統工程，涉及到自然、生態、社會、經濟等要素。治理主體的單一，不利于整個生態環境的治理。公眾能夠最真實地反應政策落實情況，讓公眾參與其中，會形成政策“落實—反饋—再制定”的良性互動。公眾及時提供環境信息、反應利益訴求，可以更好地幫助決策者作出更為合理的判斷以及決策的作出。

（四）對市場化取向的制度創新

一般來說，政府改革有市場化和社會化取向的趨勢。市場化的取向制度發展是基于政府在環境治理領域中指令性的治理方式所凸顯出的局限性的基礎之上的。隨著市場經濟的發展與環境治理方式的深入探討，市場化改革取向開始轉入到環境保護領域當中。需要注意的是，市場化取向的制度并不是完全否定傳統治理模式中政府所發揮的作用。市場化與政府管控本就是同時存在的，對于片面夸大任何一方的作用的，都是不夠合理的。市場化取向的制度中，企業成為重要的參與環境治理的主體之一，擺脫了以往政府主導的傳統指令式治理模式。綜合性的環境問題治理在內在機制上隱含了多主體合作治理。

參考文獻：

[1] 鐘熠.西部地區生態環境現狀及改善對策[J].西南民族大學學報·人文社科版，2003.11

[2] 黃中顯.分擔與轉移：環境侵害救濟社會化法律制度研究[M].北京，法律出版社，2016.5

[3] 任保平，陳丹丹.西部經濟和生態環境互動模式：產業互動視角的分析[J].財經科學，2002.1：123

[4] 王兆平.環境公眾參與權的法律保障機制研究——以《奧胡斯公約》為中心[D].武漢大學，2011.99

[5] 劉旸.我國西部民族地區生態環境法律體系構建與研究[J].華北電力大學學報（社會科學版），2009.

基金項目：本文是北方民族大學2019-2020年研究生創新項目“ 西部民族地區環境公共治理的轉向及法律分析”（項目編號：YCX19052）的階段性成果之一。

作者簡介：王海霞（1993-），女，寧夏人，北方民族大學2017級碩士研究生。

（作者單位：北方民族大學 法學院）