上海：從“多規合一”走向空間治理

焦思穎

超大城市治理是個世界難題。上海作為超大城市，既受大城市病的困擾，也受資源環境承載能力制約，老大難問題亟待破題。

“走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題。”2017年，習近平總書記在全國兩會參加上海代表團審議時這樣說。

面對經濟發展動能轉換、資源環境約束收緊、文化品質有待提升、社會治理亟需創新等難題，上海以“多規合一”為抓手，以規劃轉型引領城市發展方式轉型，走出了一條從“多規合一”到空間治理的新路。

從“技術合一”“政策合一”到“實施合一”

上海是全國率先探索與實踐“多規合一”的城市之一。十年來，它走過了從“技術合一”“政策合一”到“實施合一”的三個階段。

2008～2013年，上海首先從“技術合一”開始探索。這一階段，著重探索以“規劃引領”落實“保護資源”和“保障發展”雙重職能的路徑。

具體來看，上海市以規土“一張圖”為核心，以《上海市土地利用總體規劃（2006-2020年）》為載體，開展基礎底圖、用地分類、編制標準、管控措施等技術層面的“兩規合一”，消除“城規”“土規”差異圖斑，“兩規”共同劃定形成集中建設區、產業區塊、基本農田“三條控制線”，成為規劃管理和土地管理的共同遵循。

2014～2017年，上海開始探索“政策合一”。這一階段著重對規劃空間治理職能進行初步探索。

以“上海2035”總體規劃編制為核心，上海同步開展土地利用“五量調控”——總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高。規劃編制與政策調控互動互融，并通過“上海2035”總體規劃成果予以固化和提升，以規劃土地供給側改革倒逼城市發展方式轉型。

2018年，“上海2035”總規批復之后，上海正式開始“實施合一”探索。這一階段更加注重探索自然資源高質量利用、城市高效率運行、人民高品質生活。

在國家機構改革和“上海2035”總規批復的“雙契機”下，上海局以總規實施為核心，以“兩統一”職責為目標，進一步理順內部職能運行體系，進一步發揮“多規合一”先發優勢，探索實施層面內涵更為豐富的“多規合一、多審合一、多證合一”。

以規劃轉型引領城市發展轉型

2017年12月15日，國務院批復原則同意《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》。

說到“上海2035”成果，徐毅松回顧了2014年5月6日召開的上海市第六次規劃土地工作會議。當時，時任上海市委書記的韓正要求，上海要重點深入研究三方面問題，一是城市長遠發展目標定位問題，二是人口、用地、生態等城市發展基礎性要素約束問題，三是城市發展總體布局結構問題;要牢牢把握好三個關系，即當前現狀和長遠發展的關系、生產與生活的關系、守牢底線和留夠空間的關系。

正是在對各種要素、各種關系的綜合研究和考量下，歷經三年多的編制，“上海2035”應運而生，其特點主要表現在四個方面。

突出“底線約束、內涵發展、彈性適應”。“上海2035”提出至2035年規劃建設用地總規模由3226平方千米減至3200平方千米，在確保耕地保護任務前提下，生態用地只增不減。同時，謀劃“網絡化、多中心、組團式、集約型”的區域空間格局。面向區域，以都市圈全面承載國家重要戰略和要求，突出同城效應，開展多維度區域協同治理，創新區域治理機制;立足市域，以城鎮圈作為空間組織和資源配置的基本單元，促進城鎮圈內產城融合、職住平衡、資源互補、服務共享;關注社區，以15分鐘生活圈作為社會治理和社區公共資源配置的基本單元。強化土地用途分區和空間管制，將綠、林、田、水、濕等生態基底作為限制和控制類要素反向約束空間無序發展。

突出“以人民為中心”價值取向。在規劃愿景上，“上海2035”提出建設卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的發展目標。在實施策略上，通過打造“宜居、宜業、宜學、宜養、宜游”的15分鐘社區生活圈，開展社區細胞源頭治理，構建功能復合的公共活動網絡。邀請37個研究團隊開展戰略研究，聘請不同領域的30余名決策咨詢專家、人大代表、政協委員等全程把關，成立“公眾參與咨詢團”，開展多場市民論壇活動。

突出規劃公共政策屬性。構建“目標（指標）—策略—機制”串聯的邏輯框架。通過6類共69項指標，對目標愿景進行分解和考量，在不同空間層次規劃中進行傳導落實，形成規劃編制、實施、維護的動態機制，推動城市治理體系變革。形成“1﹢3﹢1”的戰略引領、結構控制和實施管控成果體系。“1”為“規劃報告”，是在戰略性層面上指導城市空間發展的綱領性文件;“3”包括分區指引、專項規劃大綱、行動規劃大綱;在“1﹢3”成果基礎上，進一步精簡和提煉形成“規劃文本圖集”。充分發揮各委辦局的主動性和積極性，會同全市22個委辦局開展專項規劃研究，涵蓋產業經濟、人口社區、綜合交通、城市安全等10個重點板塊，強化專業技術支撐，為“多規合一”奠定扎實基礎。

突出國土空間智慧治理。統籌整合上海市人口、經濟、房屋、土地等基礎數據，統籌整合城市發展戰略數據平臺、地理信息公共服務平臺、地質資源環境數據庫、城建檔案數據庫，建立以空間落地為特色、服務上海城市發展要求和宏觀決策的戰略數據平臺。構建城市運行體征指標數據庫和監測體系，激活數據空間治理價值，有效助推智慧城市建設。

“由注重經濟功能向注重‘以人民為中心’轉變，由外延發展型向內生增長型轉變，由愿景型終極目標向底線型過程控制轉變，由規定性技術文件向戰略性空間政策轉變，上海以自然資源管理和國土空間規劃方式轉型，促進城市發展方式、社會治理方式和政府工作方式轉型。”徐毅松說。

“加、減、乘、除”推動“多規合一”實施

“上海2035”總體規劃經國務院正式批復之后，上海便開始了緊鑼密鼓的部署實施。今年2月20日，上海市委、市政府召開第七次規劃土地工作會議，從“加、減、乘、除”四個方面指導推進超大城市“多規合一”實踐。

加：全域、全過程、全要素空間治理。都市﹢區域。針對城鄉發展存在的不協調不平衡問題，上海在郊野地區按照鎮總規劃定的一個或多個村莊編制實用性村莊規劃，統籌考慮減量化、生態環境、耕地保護、產業發展、人口布局、公共服務等要求，深化鄉村地區全地類用途管制和空間布局優化，實現鄉村地區詳細規劃層次上的“多規合一”。

剛性﹢彈性。剛性約束方面，明確生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界的剛性作用。適度彈性方面，應對項目實施中的不確定性，加強城鎮開發邊界外用途管制，允許城鎮開發邊界外的交通市政基礎設施、特殊用地、鄉村公益設施、曠地型設施，依據詳細規劃使用市級或區級建設用地機動指標。為應對未來發展的不確定性，在城鎮開發邊界內實施空間留白，在30平方千米城市開發邊界內劃定約200平方千米戰略預留區。

要素﹢品質。“文化是城市靈魂。”在以“三線”統籌的基礎上，劃定特有的“第四線”——文化保護控制線。同時，將城市設計理念和方法貫穿規劃編制和管理全過程，將城市設計成果納入各層次規劃中，細化管控要求，通討附加圖則實現法定化，提升城市空間品質和城市活力。

減：以用定減、以減定增。在總量層面，立足國土空間“總量鎖定、結構優化、效益提升”的要求，確定城鎮開發邊界外低效建設用地減量的規模布局和時序安排。在增量層面，減量化被列為專項用地計劃，與新增計劃下達使用情況掛鉤，建立建設用地空間流量管理體系。

乘：放大規劃、土地政策聯動乘數效應。上海將規劃目標和治理目標融合，放大空間規劃與實施政策聯動的乘數效應。在規劃上更加注重對空間資源整理的同時，配套設計了系列實施性政策工具包并將空間政策不斷融入規劃編制和實施過程。以土地出讓合同為平臺，實行土地全生命周期管理，推進提升城市功能、優化空間品質、凸顯土地價值。引導存量低效產業用地退出、低效零星工業用地、差別化的容積率轉移和獎勵、實行土地出讓前研判評估鼓勵土地混合利用、開發商自持部分物業。

除：“刀刃向內”的革命性流程再造。2018年以來，上海著力加強頂層制度設計，在減環節、提效率的基礎上，為行政審批制度改革做“除法”，全面推進“刀刃向內”的革命性流程再造。在理順內部職能方面，實現規劃資源服務“一門進、一門出、一門清”。全面構建科學便捷高效的工程建設項目審批和管理體系，在建設“多規合一業務協同平臺”上，一方面實現“一張藍圖”應用，使各級各類空間規劃在統一數據標準、統一坐標體系基礎上落地化管理，形成動態更新的空間數據庫，并實現向各相關部門的開放共享;另一方面，實現項目實施庫管理，在平臺上通過協調各管理部門之間的管控要求，推進業務協同，主動向建設單位提供技術指導和提前咨詢，實現“一次征詢做全建設條件、一家牽頭做深設計方案”，促進項目的前期協調和成熟穩定，催化項目儲備生成。（來源：《中國自然資源報》）