上海：從“多規(guī)合一”走向空間治理

焦思穎

超大城市治理是個世界難題。上海作為超大城市，既受大城市病的困擾，也受資源環(huán)境承載能力制約，老大難問題亟待破題。

“走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關系上海發(fā)展的大問題?！?017年，習近平總書記在全國兩會參加上海代表團審議時這樣說。

面對經(jīng)濟發(fā)展動能轉換、資源環(huán)境約束收緊、文化品質有待提升、社會治理亟需創(chuàng)新等難題，上海以“多規(guī)合一”為抓手，以規(guī)劃轉型引領城市發(fā)展方式轉型，走出了一條從“多規(guī)合一”到空間治理的新路。

從“技術合一”“政策合一”到“實施合一”

上海是全國率先探索與實踐“多規(guī)合一”的城市之一。十年來，它走過了從“技術合一”“政策合一”到“實施合一”的三個階段。

2008～2013年，上海首先從“技術合一”開始探索。這一階段，著重探索以“規(guī)劃引領”落實“保護資源”和“保障發(fā)展”雙重職能的路徑。

具體來看，上海市以規(guī)土“一張圖”為核心，以《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》為載體，開展基礎底圖、用地分類、編制標準、管控措施等技術層面的“兩規(guī)合一”，消除“城規(guī)”“土規(guī)”差異圖斑，“兩規(guī)”共同劃定形成集中建設區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、基本農(nóng)田“三條控制線”，成為規(guī)劃管理和土地管理的共同遵循。

2014～2017年，上海開始探索“政策合一”。這一階段著重對規(guī)劃空間治理職能進行初步探索。

以“上海2035”總體規(guī)劃編制為核心，上海同步開展土地利用“五量調(diào)控”——總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高。規(guī)劃編制與政策調(diào)控互動互融，并通過“上海2035”總體規(guī)劃成果予以固化和提升，以規(guī)劃土地供給側改革倒逼城市發(fā)展方式轉型。

2018年，“上海2035”總規(guī)批復之后，上海正式開始“實施合一”探索。這一階段更加注重探索自然資源高質量利用、城市高效率運行、人民高品質生活。

在國家機構改革和“上海2035”總規(guī)批復的“雙契機”下，上海局以總規(guī)實施為核心，以“兩統(tǒng)一”職責為目標，進一步理順內(nèi)部職能運行體系，進一步發(fā)揮“多規(guī)合一”先發(fā)優(yōu)勢，探索實施層面內(nèi)涵更為豐富的“多規(guī)合一、多審合一、多證合一”。

以規(guī)劃轉型引領城市發(fā)展轉型

2017年12月15日，國務院批復原則同意《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》。

說到“上海2035”成果，徐毅松回顧了2014年5月6日召開的上海市第六次規(guī)劃土地工作會議。當時，時任上海市委書記的韓正要求，上海要重點深入研究三方面問題，一是城市長遠發(fā)展目標定位問題，二是人口、用地、生態(tài)等城市發(fā)展基礎性要素約束問題，三是城市發(fā)展總體布局結構問題;要牢牢把握好三個關系，即當前現(xiàn)狀和長遠發(fā)展的關系、生產(chǎn)與生活的關系、守牢底線和留夠空間的關系。

正是在對各種要素、各種關系的綜合研究和考量下，歷經(jīng)三年多的編制，“上海2035”應運而生，其特點主要表現(xiàn)在四個方面。

突出“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應”。“上海2035”提出至2035年規(guī)劃建設用地總規(guī)模由3226平方千米減至3200平方千米，在確保耕地保護任務前提下，生態(tài)用地只增不減。同時，謀劃“網(wǎng)絡化、多中心、組團式、集約型”的區(qū)域空間格局。面向區(qū)域，以都市圈全面承載國家重要戰(zhàn)略和要求，突出同城效應，開展多維度區(qū)域協(xié)同治理，創(chuàng)新區(qū)域治理機制;立足市域，以城鎮(zhèn)圈作為空間組織和資源配置的基本單元，促進城鎮(zhèn)圈內(nèi)產(chǎn)城融合、職住平衡、資源互補、服務共享;關注社區(qū)，以15分鐘生活圈作為社會治理和社區(qū)公共資源配置的基本單元。強化土地用途分區(qū)和空間管制，將綠、林、田、水、濕等生態(tài)基底作為限制和控制類要素反向約束空間無序發(fā)展。

突出“以人民為中心”價值取向。在規(guī)劃愿景上，“上海2035”提出建設卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的發(fā)展目標。在實施策略上，通過打造“宜居、宜業(yè)、宜學、宜養(yǎng)、宜游”的15分鐘社區(qū)生活圈，開展社區(qū)細胞源頭治理，構建功能復合的公共活動網(wǎng)絡。邀請37個研究團隊開展戰(zhàn)略研究，聘請不同領域的30余名決策咨詢專家、人大代表、政協(xié)委員等全程把關，成立“公眾參與咨詢團”，開展多場市民論壇活動。

突出規(guī)劃公共政策屬性。構建“目標（指標）—策略—機制”串聯(lián)的邏輯框架。通過6類共69項指標，對目標愿景進行分解和考量，在不同空間層次規(guī)劃中進行傳導落實，形成規(guī)劃編制、實施、維護的動態(tài)機制，推動城市治理體系變革。形成“1﹢3﹢1”的戰(zhàn)略引領、結構控制和實施管控成果體系?！?”為“規(guī)劃報告”，是在戰(zhàn)略性層面上指導城市空間發(fā)展的綱領性文件;“3”包括分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱、行動規(guī)劃大綱;在“1﹢3”成果基礎上，進一步精簡和提煉形成“規(guī)劃文本圖集”。充分發(fā)揮各委辦局的主動性和積極性，會同全市22個委辦局開展專項規(guī)劃研究，涵蓋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、人口社區(qū)、綜合交通、城市安全等10個重點板塊，強化專業(yè)技術支撐，為“多規(guī)合一”奠定扎實基礎。

突出國土空間智慧治理。統(tǒng)籌整合上海市人口、經(jīng)濟、房屋、土地等基礎數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌整合城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺、地理信息公共服務平臺、地質資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫、城建檔案數(shù)據(jù)庫，建立以空間落地為特色、服務上海城市發(fā)展要求和宏觀決策的戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺。構建城市運行體征指標數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測體系，激活數(shù)據(jù)空間治理價值，有效助推智慧城市建設。

“由注重經(jīng)濟功能向注重‘以人民為中心’轉變，由外延發(fā)展型向內(nèi)生增長型轉變，由愿景型終極目標向底線型過程控制轉變，由規(guī)定性技術文件向戰(zhàn)略性空間政策轉變，上海以自然資源管理和國土空間規(guī)劃方式轉型，促進城市發(fā)展方式、社會治理方式和政府工作方式轉型?！毙煲闼烧f。

“加、減、乘、除”推動“多規(guī)合一”實施

“上海2035”總體規(guī)劃經(jīng)國務院正式批復之后，上海便開始了緊鑼密鼓的部署實施。今年2月20日，上海市委、市政府召開第七次規(guī)劃土地工作會議，從“加、減、乘、除”四個方面指導推進超大城市“多規(guī)合一”實踐。

加：全域、全過程、全要素空間治理。都市﹢區(qū)域。針對城鄉(xiāng)發(fā)展存在的不協(xié)調(diào)不平衡問題，上海在郊野地區(qū)按照鎮(zhèn)總規(guī)劃定的一個或多個村莊編制實用性村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮減量化、生態(tài)環(huán)境、耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局、公共服務等要求，深化鄉(xiāng)村地區(qū)全地類用途管制和空間布局優(yōu)化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)詳細規(guī)劃層次上的“多規(guī)合一”。

剛性﹢彈性。剛性約束方面，明確生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的剛性作用。適度彈性方面，應對項目實施中的不確定性，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外用途管制，允許城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的交通市政基礎設施、特殊用地、鄉(xiāng)村公益設施、曠地型設施，依據(jù)詳細規(guī)劃使用市級或區(qū)級建設用地機動指標。為應對未來發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)實施空間留白，在30平方千米城市開發(fā)邊界內(nèi)劃定約200平方千米戰(zhàn)略預留區(qū)。

要素﹢品質?！拔幕浅鞘徐`魂?！痹谝浴叭€”統(tǒng)籌的基礎上，劃定特有的“第四線”——文化保護控制線。同時，將城市設計理念和方法貫穿規(guī)劃編制和管理全過程，將城市設計成果納入各層次規(guī)劃中，細化管控要求，通討附加圖則實現(xiàn)法定化，提升城市空間品質和城市活力。

減：以用定減、以減定增。在總量層面，立足國土空間“總量鎖定、結構優(yōu)化、效益提升”的要求，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設用地減量的規(guī)模布局和時序安排。在增量層面，減量化被列為專項用地計劃，與新增計劃下達使用情況掛鉤，建立建設用地空間流量管理體系。

乘：放大規(guī)劃、土地政策聯(lián)動乘數(shù)效應。上海將規(guī)劃目標和治理目標融合，放大空間規(guī)劃與實施政策聯(lián)動的乘數(shù)效應。在規(guī)劃上更加注重對空間資源整理的同時，配套設計了系列實施性政策工具包并將空間政策不斷融入規(guī)劃編制和實施過程。以土地出讓合同為平臺，實行土地全生命周期管理，推進提升城市功能、優(yōu)化空間品質、凸顯土地價值。引導存量低效產(chǎn)業(yè)用地退出、低效零星工業(yè)用地、差別化的容積率轉移和獎勵、實行土地出讓前研判評估鼓勵土地混合利用、開發(fā)商自持部分物業(yè)。

除：“刀刃向內(nèi)”的革命性流程再造。2018年以來，上海著力加強頂層制度設計，在減環(huán)節(jié)、提效率的基礎上，為行政審批制度改革做“除法”，全面推進“刀刃向內(nèi)”的革命性流程再造。在理順內(nèi)部職能方面，實現(xiàn)規(guī)劃資源服務“一門進、一門出、一門清”。全面構建科學便捷高效的工程建設項目審批和管理體系，在建設“多規(guī)合一業(yè)務協(xié)同平臺”上，一方面實現(xiàn)“一張藍圖”應用，使各級各類空間規(guī)劃在統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一坐標體系基礎上落地化管理，形成動態(tài)更新的空間數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)向各相關部門的開放共享;另一方面，實現(xiàn)項目實施庫管理，在平臺上通過協(xié)調(diào)各管理部門之間的管控要求，推進業(yè)務協(xié)同，主動向建設單位提供技術指導和提前咨詢，實現(xiàn)“一次征詢做全建設條件、一家牽頭做深設計方案”，促進項目的前期協(xié)調(diào)和成熟穩(wěn)定，催化項目儲備生成。（來源：《中國自然資源報》）