深化公共資源交易改革新動向和新要求

李鋒

深化公共資源交易改革進入關鍵時期，國務院辦公廳轉發了經中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》的通知（國辦函〔2019〕41號）（下稱“41號文件”）。對比2015年8月國務院辦公廳《關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發〔2015〕63號）（下稱“63號文件”），41號文件對深化公共資源交易改革在建設方向、平臺定位和政策要求方面出現了一些新動向，提出了一些新要求。深入學習41號文件精神，認真研究兩個文件之間的聯系與區別，對新時期做好深化公共資源交易改革具有十分重要的指導意義。

41號文件是在63號文件實行了近4年的基礎上形成的，是著眼同一改革事項繼承與發展的關系，是進入新的歷史時期深化公共資源交易改革的綱領性文件，文件關于新動向和新要求的精神主要體現在以下12個方面。

1? 深化公共資源交易改革工作列入中央全面深化改革工作事項

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》。2019年5月29日，國務院辦公廳轉發41號文件。這標志著深化公共資源交易改革工作首次進入了中央全面深化改革工作序列，是新時期各級政府深化改革的重要工作內容，關注這項工作的規格也由過去的國務院提升至中央全面深化改革委員會。

2? 深化公共資源交易改革的工作重心進行了調整

63號文件題目是《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》，主題是平臺整合，工作重心是整合建立統一的公共資源交易平臺。

41號文件題目是《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》，主題是平臺整合共享，工作重心轉移到提高資源配置效率和公平性、提升交易服務質量和創新交易監管體制機制方面。這標志著交易平臺建設進入了一個更高級別的發展階段。

3? 工作落腳點由“三個有利于”轉為“三個著力”

63號文件講的“三個有利于”是，“建立統一的公共資源交易平臺，有利于推動政府職能轉變，提高行政監管和公共服務水平;有利于促進公共資源交易陽光操作，強化對行政權力的監督制約，推進預防和懲治腐敗體系建設。”

41號文件講的“三個著力”是，“持續深化公共資源交易平臺整合共享，著力提高公共資源配置效率和公平性，著力提升公共資源交易服務質量，著力創新公共資源交易監管體制機制，激發市場活力和社會創造力。”這一變化標志著平臺建設任務和工作落腳點發生了變化。

4? 交易平臺建設的目標任務發生了重大變化

63號文件主要是圍繞平臺整合制定了3個階段的工作任務。“2016年6月底前，地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系，基本實現公共資源交易全過程電子化。在此基礎上，逐步推動其他公共資源進入統一平臺進行交易，實現公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變。”

41號文件主要圍繞平臺整合共享制定了5個方面工作任務。“到2020年，適合以市場化方式配置的公共資源基本納入統一的公共資源交易平臺體系，實行目錄管理;各級公共資源交易平臺縱向全面貫通、橫向互聯互通，實現制度規則統一、技術標準統一、信息資源共享;電子化交易全面實施，公共資源交易實現全過程在線實時監管。在此基礎上，再經過一段時間努力，公共資源交易流程更加科學高效，交易活動更加規范有序，效率和效益進一步提升，違法違規行為發現和查處力度明顯加大;統一開放、競爭有序的公共資源交易市場健康運行，市場主體獲得感進一步增強。”

5? 明確了交易平臺的建設主體和工作內容

63號文件指出，“統一的公共資源交易平臺由政府推動建立”，但沒有明確交易平臺的建設主體責任，造成各地交易平臺建設主體責任不明，工作邊界不清，職責混亂等問題頻發。

41號文件首次明確“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺主要運行服務機構，應不斷優化見證、場所、信息、檔案、專家抽取等服務”。明確了堅持公共服務定位的具體內容，推出了全國統一的公共資源交易服務標準，明確了不斷完善分類統一的交易制度規則、技術標準和數據規范等。這為建立統一規范的交易平臺明確了主體責任，注入了有效內容，有效解決了以往存在的交易平臺市場化爭論。

6? 公共資源進場交易范圍進一步擴大，實現“應進必進”有了政策依據

63號文件明確要求推進工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購進入交易平臺。

41號文件明確提出，“將公共資源交易平臺覆蓋范圍由工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等，逐步擴大到適合以市場化方式配置的自然資源、資產股權、環境權等各類公共資源，制定和發布全國統一的公共資源交易目錄指引。各地區根據全國目錄指引，結合本地區實際情況，系統梳理公共資源類別和范圍，制定和發布本地區公共資源交易目錄。”同時明確了資產股權（全民所有自然資源，特許經營權，農村集體產權等）、環境權（排污權、碳排放權、用能權等）的要素內容。并要求“有條件的地方可開展醫療藥品、器械及耗材集中采購”。這對落實“應進必進”和“平臺之外無交易”確立了切實有效的政策依據，有利于各級交易平臺貫徹落實。

7? 優化公共資源交易服務工作有了新舉措和新要求

63號文件提出，“簡化交易環節，提高工作效率，完善公共資源交易平臺服務功能，公開服務流程、工作規范和監督渠道，整治各種亂收費行為，切實降低市場主體交易成本、減輕相關負擔”等原則性要求，對解決實際問題缺乏可操作性的政策依據。

41號文件提出，“促進數字證書（CA）跨平臺、跨部門、跨區域互認，逐步實現全國互認，推動電子營業執照、電子擔保保函在公共資源交易領域的應用，降低企業交易成本，提高交易效率”。“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺主要運行服務機構，應不斷優化見證、場所、信息、檔案、專家抽取等服務，積極開展交易大數據分析，為宏觀經濟決策、優化營商環境、規范交易市場提供參考和支撐，不得將重要敏感數據擅自公開及用于商業用途”。“系統梳理公共資源交易流程，取消沒有法律法規依據的投標報名、招標文件審查、原件核對等事項以及能夠采用告知承諾制和事中事后監管解決的前置審批或審核環節。推廣多業務合并申請，通過‘一表申請’將市場主體基本信息材料一次收集、后續重復使用并及時更新。推行交易服務‘一網通辦’，不斷提高公共資源交易服務事項網上辦理比例”等具體、可操作性的工作要求，這些新舉措和新要求對提升交易服務工作有著非常重要的指導意義。

8? 促進資源跨區域交易有了新變化

63號文件對資源跨區域組織交易沒有明確要求，現實情況通常是按照項目資源接受監督的行政區域安排在相應的交易平臺實施交易，存在著不便捷和不利于提高市場配置資源效率等問題。

41號文件提出，“鼓勵同一省域內市場主體跨地市自主選擇平臺進行公共資源交易，積極穩妥推進公共資源交易平臺跨省域合作”。這對于提升交易平臺服務質量，提高市場配置資源效率和公平性，建立公共資源交易現代市場體系和提升營商環境等，具有十分重要的指導意義。

9? 平臺信息系統建設定位和功能要求更強調科學化、實用性

63號文件著眼“制定國家電子交易公共服務系統技術標準和數據規范，加快實現國家級、省級、市級電子交易公共服務系統互聯互通”，提出了一系列工作原則和要求。在實際使用中，存在著系統平臺功能定位不準、使用邊界模糊、系統功能與交易服務需求結合不科學、不緊密等問題和困惑，導致系統建設的盲目性和作用發揮受限等問題頻發。

41號文件提出“到2020年，各級公共資源交易平臺縱向全面貫通、橫向互聯互通，實現制度規則統一、技術標準統一、信息資源共享;電子化交易全面實施，公共資源交易實現全過程在線實時監管”，“加強公共資源交易平臺電子系統建設，明確交易、服務、監管等各子系統的功能定位，實現互聯互通和信息資源共享，并同步規劃、建設、使用信息基礎設施，完善相關安全技術措施，確保系統和數據安全”，“抓緊解決公共資源交易平臺電子檔案、技術規范、信息安全等問題，統籌公共資源交易評標、評審專家資源，通過遠程異地評標、評審等方式加快推動優質專家資源跨地區、跨行業共享”，“依托公共資源交易平臺電子系統及時在線下達指令，實現市場主體、中介機構和交易過程信息全面記錄、實時交互，確保交易記錄來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究。運用大數據、云計算等現代信息技術手段，對公共資源交易活動進行監測分析，及時發現并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規行為，加大對重點地區、重點領域、重點環節的監督執法力度，增強監管的針對性和精準性”，“監管系統為行政監督部門、紀委監委、審計部門提供在線監督通道”等，這些具體的建設任務和工作要求，緊切交易服務、監管等工作需要，是解決和規范當前系統平臺建設問題和工作的綱領性指導意見，具有較強的針對性。

10? 聚集解決重難點問題給出有效指導意見

當前，專家不專、中介不公、失信懲戒等問題嚴重影響了交易平臺配置資源效率和公平性，已經成為制約交易平臺健康發展的重難點問題。

63號文件在整合專家資源、市場主體信用信息共享方面，僅僅是原則性意見，缺乏具體可操作性指導意見。

41號文件指出，“完善評標、評審專家管理辦法，健全專家征集、培訓、考核和清退機制，加快推進電子評標評審。完善中介機構管理制度，規范代理行為，促進行業自律”。“加快公共資源交易領域信用體系建設，制定全國統一的公共資源交易信用標準，完善公共資源交易信用信息管理、共享、運用等制度，強化各類市場主體信用信息的公開和運用，把市場主體參與公共資源交易活動的信用信息歸集到全國信用信息共享平臺，作為實施監管的重要依據，依法依規開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒”。針對當前交易平臺存在的突出問題，文件在制度建設、管理理念和方法等方面給出了有效的指導意見，有利于解決困擾交易平臺發展的重難點問題。

11? 創新監管體制機制方面有了新要求

63號文件提出，“按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求完善監管體制機制”。實際工作中存在著邊界不清，多頭監管與監管缺失并存等突出問題。

41號文件提出，“深化公共資源交易管理體制改革，推進公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離，探索推進公共資源交易綜合監管”。對于一些沒有實施綜合監管的地區，也提出了“建立健全投訴舉報接收、轉辦、反饋工作機制，由有關行政監督部門依法查處公共資源交易過程中的違法違規行為，實現部門協同執法、案件限時辦結、結果主動反饋”。“形成監管權務和責任清單向社會公開制度”。“暢通社會監督渠道，加強市場主體、行業組織、社會公眾、新聞媒體等對公共資源交易活動的監督，促進市場開放和公平競爭”。“制定全國統一的公共資源交易信用標準”。“把市場主體參與公共資源交易活動的信用信息歸集到全國信用信息共享平臺，作為實施監管的重要依據，依法依規開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒”。“實現市場主體、中介機構和交易過程信息全面記錄、實時交互，確保交易記錄來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究。運用大數據、云計算等現代信息技術手段，對公共資源交易活動進行監測分析，及時發現并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規行為，加大對重點地區、重點領域、重點環節的監督執法力度，增強監管的針對性和精準性”。這些有效措施充分體現了創新監管體制機制的理念和方法，對交易平臺監督管理工作提出了新要求，帶來了新變化。

12? 在加強組織領導方面措施更實更有效

63號文件雖然也有加強組織領導、嚴格督促落實等方面的要求，但都是一些原則性表述，缺乏解決問題的有效措施。現實工作中思想認識不統一、領導不重視、經費沒來源、整合工作推動不力、應進不進非常普遍，深化交易平臺改革舉步維艱。

41號文件指出，“地方各級人民政府要統籌推進本行政區域公共資源交易平臺整合共享工作，強化對本行政區域各級公共資源交易中心的業務指導，切實保障公共資源交易平臺的運行維護經費，完善工作協調機制，制定細化落實工作方案，加大人員、設施等配套保障力度，加強信息技術方面培訓和能力建設”。“制定實施全國統一的公共資源交易服務標準，按程序發布實施全國公共資源交易目錄指引;各省級人民政府要定期對本行政區域公共資源交易制度規則進行清理并及時公告清理過程和結果，接受社會監督”。“地方各級人民政府要將深化公共資源交易平臺整合共享工作納入政府目標考核管理，加強對公共資源交易領域公共服務、行政監管和市場規范等工作情況的監督檢查，建立市場主體和第三方評議機制，并向社會公開相關情況”。“國家發展改革委要會同有關部門加強指導督促，總結推廣典型經驗和創新做法;對推進工作不力、整合不到位的，要進行通報，確保各項任務措施落實到位，重要情況及時報告國務院”。文件在加強組織領導方面不僅增加了篇幅和內容，同時著眼當前交易平臺存在的突出問題，出重拳、給實招，提供了很多有效的工作機制，為各級政府部門解決交易平臺存在的問題提供了政策依據。