新時代外匯行政執法風險評估與內部審計方法探索研究

劉雨萌 屈靈鳳 賀濤

[摘要]如何對外匯行政執法進行全面風險評價、科學有效監督以力促依法行政，是新時代外匯管理系統內審內控工作的重要課題。本文立足審計實踐，全面分析外匯行政執法風險并建立風險評估指標體系，創新采用層次分析法與熵權法相結合的方式，探索一套適應當前行政執法審計需求的風險評價程序與方法，全面、有效、客觀地對外匯行政執法風險進行科學評價。

[關鍵詞]外匯 ? ?行政執法 ? ?風險評估 ? ?內部審計

黨的十九大報告明確提出“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力”“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”的總體要求。第五次全國金融工作會議作出“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”的戰略部署，為外匯管理進一步改革發展提供了重要指引與行動指南。新時代背景下，加大外匯行政執法力度，加強真實性合規性審核，打擊外匯領域違法違規行為，對實現防風險與促便利有機統一的重要作用日益凸顯，外匯管理行政執法工作面臨新挑戰。

隨著人民幣資本項目可兌換進程的逐步推進以及外匯管理“放管服”改革的不斷深入，外匯檢查在事中事后監管乃至整個金融外匯領域風險防范體系中發揮著至關重要的作用，外匯管理部門能否平抑跨境資金短期波動沖擊，守住跨境資金流動不發生系統性金融風險底線，對外匯行政執法主動適應形勢、有效防范風險等能力提出了更高要求。同時，隨著市場主體法律意識、維權意識的提高，聽證、復議及訴訟案件增多。因此，在外匯行政執法新形勢下，內審內控作為服務外匯管理的第三道防線，如何對外匯行政執法進行全面風險評價、科學有效監督以力促依法行政，是新時代外匯管理系統內審內控工作的重要課題，勢必要求外匯行政執法內部審計采用更系統的審計模式、更多元的審計手段、更全面的審計視角、更科學的評估方法。

一、外匯行政執法風險評估與審計方法選擇

（一）內部審計視角的外匯行政執法風險

外匯行政執法作為防范跨境資本流動的最后一道防線，具有政策性強、專業要求高、涵蓋范圍廣等特點，其風險分布更為復雜，主要涉及四個方面。

1.管理風險。由于外匯行政執法有效性與當地外匯收支規模不匹配，查處案件結構與跨境資金流動特點不適應，檢查部門挖掘案源線索及查辦案件能力、質效與外匯管理改革理念及要求不符等引起不敢作為、不會作為、不能作為的庸政、懶政風險?？赏ㄟ^非現場方式將機構案件查處成效與當地收支數據比對，對案件結構組成、非現場系統應用及異常線索篩查能力、貢獻度等進行橫向分析以獲取審計信息。

2.控制風險。由于外匯檢查、處罰流程各環節涉及的內部簽批，案件處理的集體審議決策，重大案件處理決定的逐級請示等程序不規范引發的內部控制風險，可通過逐案查閱案件資料，各類記錄、請示及簽批文件等，運用流程還原法，逐環節、逐項目地對每個案件要素的完整性、規范性進行再造式核查，獲取審計信息。

3.法律風險。由于違規事實不清楚、調查取證不嚴謹、查處依據不準確、處罰文書不規范，當事人權利告知或保障不切實，信息公開不及時、不完整等引起異議、復審、復議、訴訟風險，對同類案件處罰的依據、情節、尺度、處罰措施等懸殊過大，導致處罰自由裁量合理性的質疑，影響行政執法及處理結論嚴肅性、權威性等風險。以案件違規事實為單位，逐項核實對應證據“三性”及證據鏈的完整性，以獲取證據實體類審計信息;按查處時點比對查處依據與現行有效外匯管理法規目錄、相關行政法規等的吻合度，以獲取查處依據規范類審計信息，通過逐項審查文書要素及送達合規性以獲取文書類及當事人權利保障類審計信息，通過已公開處罰信息與處罰文書比對以獲取信息公開類審計信息，通過同時期、同類型案件比對以獲取處理尺度把握等審計信息。

4.廉政風險。由于執法人員在行政執法、處罰等環節工作中違反廉政紀律要求所引發的風險。通過向被審計機構持有執法證人員開展關于執法程序及廉政紀律要求等常識的問卷調查，考察執法人員是否嚴格遵守廉政紀律、是否越權執法等，獲取廉政紀律執行類審計信息。

（二）建立外匯行政執法風險評價指標體系

根據上述風險，對外匯行政執法工作各環節進行全流程風險梳理，通過案件成效與質量、程序合規性、實體合規性、文書合規性及廉政紀律執行5項一級指標完全覆蓋行政執法風險模塊，逐項細化得出18項二級指標、76項三級指標（見表1）。

（三）評估方法選擇

由于各地區收支規模與形勢、跨境資金流動特點、執法生態及關注重點均不同（如東部沿海地區與中西部地區在行政執法水平、查辦案件結構、復議訴訟案件情況等均大不相同），僵化的評估方法難以滿足外匯行政執法風險評價需求。在對大量指標進行有效處理、調整、篩選的基礎上，需要一套兼顧專家意見并挖掘數據內在關聯的風險評估模型及方法，最終實現客觀識別風險重要性、有效提示高風險領域，引導被審計單位有針對性地對薄弱環節從根源上、機制上徹底整改，防范風險。風險評估的關鍵點及難點在于建立相關指標后如何科學合理地進行賦值。

層次分析法是較常見的權重計算方法。采用定性指標模糊量化方式計算單層指標權重，具有簡潔實用、所需數據信息少等優點。同時也存在對評價專家的主觀性依賴較強、難以挖掘利用已有數據內在關聯、指標數據量較大時處理難等缺點，因此單一適用層次分析法難以滿足外匯行政執法風險評估需要。

熵權法計算指標權重的基本思想是根據指標變化程度來決定權重，指標的信息熵越小，表明該指標的變化程度越大，提供的信息量越多，在綜合評價中起到的作用也越大，反之亦然。熵權法可彌補層次分析法的不足：一是可完成數量較多的風險指標項目權重賦值，更具可操作性;二是權重計算基于現有數據，更具客觀性;三是在權重賦值之外還能挖掘數據自身內在關系并適時進行指標調整，更具靈活性;四是權重計算的同時，能體現不同指標對風險評估的重要程度，更具增值性。

基于外匯執法風險評估所梳理的指標體系實際情況，最終結合層次分析法、熵權法的優勢，對全轄外匯行政執法進行風險評估。首先，全面獲取審計數據信息，根據已構建的評價指標體系對被審計單位進行逐項打分，得到各項評價指標的初始評分。其次，結合層次分析法和熵權法確定風險指標權重并獲得最終得分，對數量較少的一級指標通過專家評分采用層次分析法計算權重，對數量較多的二級、三級指標則采用熵權法。在通過熵權法計算權重時，刪除熵值為0的指標項（表明所有被審計單位指標得分完全相等，該指標項目對風險評估排名無實際意義）。將被審計單位初始評分乘以計算所得權重，得到最終綜合得分。再次，根據被審計單位綜合得分確定風險評價等級，根據各級指標權重熵值計算結果倒查形成原因，并據此提示值得關注的高風險領域。最后，根據評價結果對被審計轄區的整體外匯行政執法水平進行評價，指明存在的薄弱環節及改進方向。

二、外匯行政執法審計應用實例

（一）根據審計情況對評價指標體系逐項打分

通過系統數據提取、非現場分析、現場調閱案卷及對執法人員、執法對象問卷調查等方式，對轄內部分單位行政執法情況進行評估，全面獲取審計數據并根據表1的三級指標進行逐項打分，得到各項評價指標的初始評分。

（二）運用層次分析法計算一級指標權重

1.設立一級評價指標集={案件成效與質量，程序合規性，實體合規性，文書合規性，廉政紀律執行}。

2.運用專家打分法，由外匯檢查、法律部門專家對5項一級指標重要性進行打分，通過一級評價指標相對重要程度的兩兩比較，建立比較判斷矩陣，判斷矩陣有以下特征：，且當為整數時，數值越大，表明指標i較指標j重要程度越高。

3.計算指標權重。

將判斷矩陣每一列歸一化： 。

將歸一化后的判斷矩陣按行求和： 。

將歸一化，。

為所求特征向量。

計算判斷矩陣最大特征根。

4.判斷矩陣一致性檢驗。

計算一致性指標CI：。

查找平均隨機一致性指標RI后，計算一致性比率得出：，符合一致性檢驗（見表2）。

最終得出一級評估指標集={案件成效與質量，程序合規性，實體合規性，文書合規性，廉政紀律執行}各評估指標權重向量為：。

（三）運用熵權法計算二、三級指標權重

通過熵權法，先計算每個二級指標項下對應的三級指標權重，再根據同樣的方法計算各項二級指標相對一級指標的權重?，F以“實體合規性”項下“證據要求”指標為例演示計算過程。

1.提取原始數據矩陣?，F有被評價對象M=（M1，M2，M3，M4，M5，M6，M7，M8，M9）={單位A，單位B，單位C，單位D，單位E，單位F，單位G，單位H，單位I}，評價指標“證據要求”D=（D1，D2，D3，D4，D5）={證據真實性，證據關聯性，證據合法性，證據充分性，證據鏈完整性}。被評價對象Mi對指標Dj的值記為xij（i=1…9， j=1…5），形成原始數據矩陣見表3。

2.對原始矩陣進行無量綱化處理。

3.計算第j項指標下，第i個評價對象的特征比重。

4.計算第j項指標的熵值ej。

。其中，m=9。

對于某一項指標Dj，Vij差異越大，熵值ej越小。即各被評價對象第j項指標值差異越大，表明該指標反映的信息量越大，熵值就越小。而當熵值ej偏大時，表明該指標提供的信息量很小，可將該指標剔除。

5.計算第j項指標的差異系數dj。

引入差異系數dj，即dj=1-ej。

dj越大，該指標提供的信息量就越大，應給予較大的指標權重。

6.確定各指標的熵權wj。

，其中，k為剔除無用指標后所剩三級指標數量。該熵權即各二級指標下三級指標的評估權重（見表4）。

經過上述過程，76個三級指標中剔除18個指標，最終得到58個三級指標對應權重（見表5），如“案件質量”項下指標，由于轄區未發生復審、復議、訴訟外匯案件情況，3項指標對應得分完全相等均為滿分、熵值為0。因此雖然指標重要性較高，但結合全轄執法水平看，此3項指標對本次風險評估無實際意義，予以刪除，其他指標刪除同理。不同地區應用此方法，均可根據轄內行政執法實際靈活調節指標。

完成所有二級指標項下各三級指標權重計算后，應用同樣方法計算一級指標項下各二級指標權重（其中，各項二級指標初始分由其三級指標原始得分平均所得），二級指標權重計算結果見表6。

（四）根據權重計算各單位最終得分

根據前述計算，所得一級指標權重為。設一級指標對應各二級指標權重分別為Sij，二級指標對應各三級指標權重分別為tjk，各評價對象每項指標原始得分為xijk，則最終風險評估得分，由此得到各單位外匯行政執法風險評價最終得分。

（五）審計結果分析

從二級、三級指標權重計算結果看，熵權值較大代表指標分值相差較大，則風險系數更大，更值得關注。本次審計中較大熵權值集中于案件成效與質量領域（見表7），即管理風險領域。究其原因，審計及風險評估發現需要高度關注以下幾方面管理風險：一是各分支機構案件查處情況與當地國際收支規?？傮w上適應，但實質性違規案件查辦主體相對集中，體現真實性、合規性事后監管的實質性違規案件查處能力不強。二是隨著外匯管理從規則監管向原則監管轉變，適應外匯管理改革需要對外匯違規行為進行有效懲處，及時更新檢查知識與技巧的意識有待提高。三是外匯檢查人員系統運用的熟練程度、大數據分析與異?？梢删€索分析能力存在差距，運用系統挖掘案源、主動防范風險能力有待加強。

（六）風險評估方法效果分析

通過運用實例來看，層次分析法與熵權法結合的風險評估方法具有以下特點：一是風險評估整體情況基本能反映各機構日常外匯行政的執法水平，即模型結果與實際情況具有高度一致性。二是外匯執法風險評估方法具有較強的可行性，可科學、客觀地對各項指標賦予權重，形成一套全面反映被審計地區外匯行政執法總體水平、案件查處特色的評價指標體系。三是評估方法具有較大的靈活性，同時提供改進方向。熵權法能處理多個指標，可以根據實際情況對某方面風險進行細分，而不用擔心數據處理難度，評估結果更準確。在此基礎上，不同指標的熵權大小反映了風險大小，為未來工作改進提供了明確指導。四是評估方法具有可推廣性。不同地區均可采用層次分析法、熵權法結合的方式，針對當地專家意見及風險狀況，有效進行審計風險評估。

（作者單位：國家外匯管理局重慶外匯管理部，

郵政編碼：401147，電子郵箱：qulingfeng1985@163.com）

主要參考文獻

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