“裁執分離”該由誰來“執”？

許光輝

多年來，對違法違規用地行為的處置，各地普遍采用兩種主要方式：一是依法拆除。根據《土地管理法》的規定，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原貌。二是補辦手續。主要依據的是國務院出臺的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。

《土地管理法》沒有賦予土地主管部門行政強制執行權，對在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，需要依法拆除的，向人民法院申請強制執行。長期以來，由于強制執行矛盾多、難度大，而且隨著非訴行政案件大量增加，基層法院執行力量不足，一些基層法院對土地主管部門申請強制執行的土地違法案件，不同程度出現以各種理由拒絕受理，造成土地違法案件“執行難”。在這種背景下，一些地方開始探索借鑒“裁執分離”模式，解決土地違法案件“執行難”問題。

“裁執分離”模式是《行政強制法》出臺后，行政機關申請法院執行非訴行政案件陡然上升，導致法院在執行方式上的一種改革，也就是法院“裁”、行政機關“執”。2012年最高人民法院出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，第一次提出“裁執分離”執行方式，明確人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。2014年，《最高人民法院關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為積極推進“裁執分離”的通知》將“裁執分離”擴大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除等非訴案件和訴訟案件。

“裁執分離”目前處于探索階段，在法律界也存在一定的爭議。一種觀點認為，該模式有效解決了沒有行政強制執行權的行政機關想執行卻無權、法院有權卻無力執行的困境，是推進構建行政、司法協作機制的積極探索。另一種觀點對“裁執分離”的合法性提出置疑，認為缺少執行依據，最高人民法院的司法解釋無權賦予行政機關強制執行權，只是對《行政強制法》賦予法院強制執行權的具體操作性改革，由行政機關組織實施強制執行行為，必須通過具體的法律來規定。

就現行法律對行政強制執行的具體規定來看，《行政強制法》規定，行政強制執行分為兩種，一是具有行政強制執行權的行政機關自行強制執行。如《城鄉規劃法》第六十八條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施?！倍菦]有行政強制執行權的行政機關可以申請法院強制執行。2018年最高人民法院新出臺的《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確：人民法院受理行政機關申請執行其行政行為的案件后，應當在七日內由行政審判庭對行政行為的合法性進行審查，并作出是否準予執行的裁定。需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。

據此，可以得出明確的結論：行政機關的強制執行權來源于法律法規的特別授權，行政強制執行權必須由法律法規設定，法律法規以外的（包括規章）不得設置行政強制執行權。但支持“裁執分離”的認為，“裁執分離”只是執行方式的調整，并沒有改變行政強制執行權的配置，強制執行權仍然屬于法院，行政機關只是協助法院執行，并沒有因為法院的準予執行裁定而獲得原本不具有的行政強制執行權，不存在違反《行政強制法》的問題。

從基層自然資源管理部門對“裁執分離”模式的認識看，也存在一些不同的觀點。有的認為，從自然資源管理部門依法履職來看，對涉及拆除建筑物和其他設施的違法用地，只要依法履行了申請法院強制執行，而且法院已受理，作為自然資源部門，已履職到位，可以結案，自然資源部門不應承擔法外之責。有的認為，無論是法律規定，還是上級部門要求，對涉及拆除建筑物和其他設施的違法用地，在查處整改中必須做到拆除到位，恢復原貌，否則難以過關，而且面臨追責問責的風險，在這種要求和壓力下，探索實行部門申請、法院裁定、政府（或部門）執行的“裁執分離”模式，有利于解決基層自然資源部門長期面臨的“拆除難”，有利于維護良好的土地管理秩序，也能體現法律的嚴肅性。

實際上，爭議歸爭議，在基層行政執法實踐中，有的地方從破解難題、解決問題出發，已在積極主動探索實行“裁執分離”模式。早在2013年，河北省威縣在當地法院的積極推動下，由縣委辦公室、縣政府辦公室聯合印發《關于建立非訴行政執行“裁執分離”工作機制實施辦法》，按照誰申請、誰執行原則，探索建立了行政機關申請、法院裁定、申請行政機關牽頭執行的“裁執分離”模式。2018年9月，武漢市政府印發《違法用地上建筑物處置辦法》，規定“人民法院作出準予強制執行拆除裁定的決定后，由違法所在地區人民政府根據人民法院的裁定，負責組織違法用地上建筑物所在地街道辦事處（鄉鎮人民政府）和相關部門實施拆除。”

近年來，一些地方為解決“執行難”，對違法用地上的建筑物和其他設施，還依據《城鄉規劃法》由政府直接組織強制拆除。隨著各地機構改革的陸續到位，規劃執法成為自然資源部門的重要職責，如何綜合運用相關法律解決違法用地“執行難”，仍然是需要法院、政府和自然資源管理部門共同認真研究探索的課題。

（作者單位：河北省自然資源廳）