從貨幣賠償到生態修復

李京梅 張金哲

從上世紀70年代起，美國逐步建立起完備的自然資源損害評估體系，并在其發展歷程中高度重視對受損資源非使用價值的評估和修復，至今已發展成較為完善的自然資源損害評估制度，包括健全的法規體系、合理的技術導則和科學的評估方法，有效地實現了對受損資源和生態系統的修復與補償。這為我國自然資源管理工作提供了重要的借鑒。

法律體系變遷：

從傳統法律轉向自然資源損害立法

美國自然資源損害評估立法進程經歷了從依靠傳統法律向自然資源損害立法的轉變，立法理念從自然資源和環境損害賠償向資源環境恢復和污染預防轉變，在發展過程中環境責任逐漸嚴格、評估范圍逐漸擴大、評估技術逐漸合理、制度體系逐漸健全。

在立法早期階段，美國主要依靠普通法（侵權法），并沒有重視自然資源的生態價值，而是以市場價值的減少為原則來評估和賠償受損資源的市場價值。上世紀70年代，美國開始采用基于替代或修復受損資源的方法來評估自然資源，并認可在自然資源恢復期間不能提供生態服務期間損失的求償，發展起完善的自然資源損害評估相關立法體系。

在立法中，美國自然資源損害評估法律體系對各方權責關系、評估模式、資金來源等作出詳細明確的規定，并充分體現了全過程環境風險與損害防控管理的理念。比如：從環境污染物質泄露發生前的環境風險和損害隱患預警，到及時上報信息和妥善應急處置，再到環境污染損害賠償與恢復方面對潛在污染責任方的權責界定。責任方有無過失或主觀故意性、是否及時報告事件并采取恰當應對措施，是環境污染事件責任追究和是否進行處罰的重要依據。

技術導則演進：

為受損資源修復提供全過程指導

美國自然資源損害評估相關法規在從貨幣補償到生態修復轉變的過程中，相關評估技術導則起到重要的方法引導作用。自上世紀70年代至今，美國已經建立了比較完整的自然資源損害評估規則體系，其主要的框架包括內政部規則（DOI規則）及國家海洋和大氣管理局規則（NOAA規則）。這兩套規則明確、具體地規范了自然資源損害評估實施規則，為相關法案和修復方案的實施制定了技術指南。

從1990年開始，美國商務部下屬的國家海洋和大氣管理局依據《石油污染法》制定了自然資源損害評估規則，分別從預評估、損害評估、主要修復行動、修復計劃等各階段開展技術規范編制工作，并于1996年頒布實施。負責自然資源管理的受托人工作分3個步驟開展：預評估階段、修復計劃階段和修復實施階段。

在預評估階段，受托人首先需要確定《石油污染法》是否存在管轄權以及是否適合修復受損資源。根據《石油污染法》的規定，“受托人必須確定損害存在、這些損害尚未得到補救以及存在可行的修復措施。”如果這些評估中的任何一項導致負面影響，則評估過程結束。一旦損害得到確定，受托人需準備進行修復計劃意向通知。

在修復計劃階段，主要包括損害評估和開發修復方案兩部分。受托人首先需要確定溢油事故是否導致自然資源受損，一旦確定損害已經造成，那么受托人需將損害量化并確定可能的修復方案。每個修復方案都由基本修復和補償修復兩部分組成，它們將解決因漏油事件導致的一項或多項特定損害。對于每種方案，受托人必須考慮基本修復行動，即采取行動將受損自然資源和服務水平回歸基線。這其中還要包括一種自然修復方案，在該方案中沒有干預措施會影響受損的自然資源和服務恢復到基線。同時，在修復之前，受托人還必須考慮補償修復行動，即對自然資源或服務從損害發生到損害結束的期間損失進行補償，而期間損失要依據所選擇的基本修復方案來確定。

在修復實施階段，責任方在受托人的監管下執行最終修復計劃，并向受托人償還其評估和監管費用。責任方可以自己承擔修復活動，也可以雇傭其他人進行修復工作。如果責任方在90天內沒有回應或者不同意該計劃的損害賠償或修復費用要求，受托人有兩種選擇：一是受托人向聯邦法院提起訴訟，二是受托人向溢油責任信托基金提出索賠要求。如果責任方使用基金，聯邦政府有權從責任方收回基金支付的任何賠償金。

修訂后的DOI規則和1990年頒布的NOAA規則是基于生態修復的評估、計劃和實施等階段，為受損資源修復提供全面而有效的指導，解決了貨幣補償形式不能有效評估和賠償非使用價值的問題。

評估方法轉變：

生態修復等價評估取代意愿調查法

在美國自然資源損害評估方法方面，具有使用價值的資源可以通過直接市場或者替代市場等方法進行量化評估，例如受損的漁業資源可以使用市場價格法評估，沙灘浴場的損害可以借助旅行費用法進行量化，而溢油損害的某些自然資源如哺乳動物、瀕危物種、濕地、紅樹林等不具使用價值和相應市場價格或替代價格的，如何進行評估并獲得賠償仍是公共資源管理的盲點。為此，有些學者開始使用意愿調查法（Contingent Valuation Method，CVM）對受損資源非使用價值進行評估。

CVM作為可以評估自然資源非使用價值的唯一方法，CVM雖得到了國家海洋和大氣管理局專家的認可，但在其價值評估結果的有效性和準確性方面仍存在一定質疑。另外，國際油污賠償基金對CVM中受損資源貨幣量化結果的不認可，也使溢油損害相關評估方法在不斷變化和發展。

上世紀90年代以來，有國外的生態學家提出，生態保護目標在于保持生態功能的基準水平，而不是人們福利水平的不變。因此，建議使用生態修復的原則取代意愿調查法CVM，作為計算環境和生態損害的主導方法。基于生態修復目標的等值評估方法包括：生境等價分析法（Habit Equivalency Analysis，HEA）和資源等價分析法（Resources Equivalency Analysis，REA）。

HEA基于修復工程提供的生態功能和服務等同于受損區域所提供的功能和服務的假設，通過確定一個補償性或替代的修復工程，進而估算補償修復工程的規模，評估出受損生態的規模或金額。REA則通過估算受損的資源服務數量，基于補償性修復工程所提供的資源服務數量等同于受損的資源服務數量，進而估算補償修復工程的規模。從概念上講，REA類似于HEA，但是REA使用資源指標，而不是棲息地的面積來計算資源服務的損失和收益。通過生態修復進行評估的步驟主要可分為以下幾個步驟：一是選取一個度量自然資源服務的合適指標;二是估算生態服務的損失量;三是確定補償性生態修復工程的規模;四是估計補償性修復工程的費用。

全球著名的“深水地平線”（Deepwater Horizon）溢油事故，有效地檢驗了美國系統完整的自然資源損害評估制度體系。而作為該體系主要評估技術的HEA和REA等值分析，則成為評估大型溢油事故的“首選”方法。其中，責任方英國石油公司向美國聯邦和州受托人提供了4500萬美元的評估資金，在這筆資金的支持下，受托人通過HEA等值分析法對自然棲息地、野生動植物和釣魚游憩等非使用價值進行量化評估，并確定了10億美元的早期修復項目。

經驗啟示：

將受損資源非使用價值納入考量

經歷幾十年的發展，美國自然資源損害評估體系逐漸完善，突出了對受損自然資源非使用價值的評估和修復，并出現了從貨幣賠償向生態修復轉變的趨勢。

目前，美國自然資源損害評估的法律法規和制度體系涵蓋受損資源市場價值貨幣賠償，還對受損資源的生態修復和非使用價值評估賠償進行補充，賠償制度逐步合理，權責關系更加明晰，索賠范圍逐漸全面，為后續技術導則的精細化、制度化和規范化發展奠定了基礎。同時，修訂后的規則在預評估、修復計劃等階段為受損資源有效修復提供了全面指導，解決了非使用價值的評估和賠償問題。

由于傳統評估方法對非使用價值的評估失效、意愿調查法評估結果的誤差及其相關爭議、IOPC基金的嚴格規定及法庭索賠困難等一系列因素，美國自然資源損害評估方法從以意愿調查CVM為依據的貨幣賠償發展為現在以HEA/REA法為核心的生態修復。目前，許多國家和相關機構都利用該方法對自然資源或生態環境損害進行評估并實施修復。比如韓國、俄羅斯、加拿大等國家采用的自然資源和生態環境損害評估方法，都是在借鑒美國評估體系的基礎上發展而來的。而歐洲于2004年發布了推薦使用HEA和REA方法的《預防和補救環境損害的環境責任指令》，同樣是為開展等價分析法的案例研究而制定的。

當前，我國溢油生態損害評估的相關法律法規仍不完善，自然資源和生態環境在法律訴訟時仍不足以成為法院判決的依據，可能進一步導致生態補償和生態修復的實施困難。針對現有問題，建議借鑒美國自然資源損害評估在其法律體系、技術導則和評估方法等方面的經驗，進一步優化和完善我國自然資源和生態損害的評估導則和評估方法，為推動我國自然資源和生態損害評估工作向系統化、專業化和精細化方向轉變奠定堅實基礎。

（作者單位：中國海洋大學）