淺析環境信訪事項與行政履職申請行為的區分

信訪制度，是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真等參與形式與國家的政黨、政府、社團、人大、司法、政協、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，以反映情況，表達自身意見，吁請解決問題，有關信訪工作機構或人員采用一定的方式進行處理的一種制度。信訪制度在一定的歷史時期內，成為維護廣大人民群眾的合法權益時所依賴的有效的救濟手段。然而，隨著法制建設的不斷深入，人民群眾的意見、訴求不斷增加，信訪制度的消極影響逐漸顯現。一段時間以來，信訪與其他法定途徑之間，尤其是行政履職申請之間的邊界不清晰，受理范圍不明確，導致部分行政機關把信訪與行政履職申請相混淆，當事人向行政機關遞交的行政履職申請被當做信訪處理，使當事人的合法權益無法得到有效保護。行政履職申請和信訪在形式上具有極高的相似度，但實際上，行政履職申請，與信訪還是有很大的區別。

在環境保護工作中，公民的投訴行為究竟屬于環境信訪，還是要求環境保護行政機關履行法定職責，二者之間的不同，將直接影響對投訴事件的后續處理及當事人的合法權益維護。厘清二者之間的區別顯得尤為重要和關鍵。

第一，二者概念不同。《信訪條例》中對信訪類型的規定為：公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第六款申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的。通過以上可知，公民、法人或者其他組織要求行政機關履行法定職責必須符合三個條件：一是，行政機關負有與公民、法人或者其他組織所提出要求的相適應的保護人身權、財產權等合法權益的法定職責;二是，行政機關在公民、法人或者其他組織的人身權、財產權等合法權益被侵害時能夠履行法定保護職責;三是，公民、法人或者其他組織已經向行政機關提出符合法定條件的申請。綜上，我們可以看到，公民、法人或者其他組織自身的合法權益受到侵害，并且向負有相應法定職責的行政機關提交符合法定條件的申請，方可以被定義為行政履職申請，其余的情況均可納入信訪的范疇。

第二，二者受理事項不同。《環境信訪辦法》中第十六條規定信訪人可以提出以下環境信訪事項：（一）檢舉、揭發違反環境保護法律、法規和侵害公民、法人或者其他組織合法環境權益的行為;（二）對環境保護工作提出意見、建議和要求;（三）對環境保護行政主管部門及其所屬單位工作人員提出批評、建議和要求。而在《中華人民共和國行政訴訟法》中規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的行政訴訟的受案范圍是行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。行政機關所履行的職責必須具有相對應的職權。由此可以得出，公民、法人或者其他組織的投訴事項是否涉及要求行政機關履行管理職責，若是，則為行政履職申請，若不是，則應歸類為環境信訪事項。如《中華人民共和國大氣污染防治法》中第五條規定，縣級以上人民政府生態環境主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。

第三，二者法定處理機關不同。《信訪條例》中規定，縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行職責。《環境信訪辦法》第八條規定縣級環境保護行政主管部門應當設立或指定環境信訪工作機構，配備環境信訪工作專職或兼職人員;各省、自治區和設區的城市環境保護行政主管部門應當設立獨立的環境信訪工作機構。而受理申請履行法定職責的行政機關，則必須具有相關法律規定職責。如，《中華人民共和國環境保護法》第十條規定，國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。公民、法人或者其他組織的環境舉報投訴是一種信訪還是履職申請，應根據具體內容進行確定。當公民提出的事項屬于環境保護行政機關的職責范圍，且公民的合法權益受到侵害，請求明確同時未超過法定期限規定，就應當作為履職申請來處理。

第四，二者處理方式不同。信訪事項的處理不在行政訴訟的范圍之內，也就是說，信訪事項的處理人在不履行信訪職責產生不作為行為情況，信訪人無法對其行為提起訴訟，其合法權益無法得到救濟。與之相反的是，行政人若是未履行法定職責，公民可以通過訴訟的方式保護其合法權益。因此在實際工作中，存在部分行政機關存在對二者認定和區分并不明確，導致部分案件分類失誤的情況。

綜上，要準確地區分和認定環境信訪與行政履職申請的差別，關鍵在于確定當事人提出的申請行為是否符合行政機關履行法定職責的根本要求。

第一，環境保護行政機關具有與當事人的請求向適應對的法定職責。確定行政機關對違法行為是否具有法定職責是判定的首要依據。

第二，當事人的申請內容明確。當事人提出書面申請，并對其所受到的合法權益侵害進行明確、具體的說明，且提出的要求也是符合行政機關的法定職責，具備履職條件。

第三，行政機關的履職行為與當事人存在利害關系。行政機關的法定職責符合當事人提出的履職申請要求，且行政機關的履職行為可以保護當事人的合法利益，二者之間存在法律上的利害關系。

厘清行政履職申請與環境信訪之間的關系，不僅僅是依法行政的要求，也有利于保護當事人的合法權益，對于建設法治政府、法治社會具有良好的推動作用。

作者簡介，趙喜萍，（1979.5-），女，漢族，遼寧本溪，工程師職稱，大學本科學歷，研究方向：環境科研、環境應急、環境信訪。