軍用土地軍民兩用模式創新研究

裴澤寧 周航 劉瀟

軍隊全面停止有償服務工作完成后，創新軍用土地應用模式成為當前面臨的重要課題。介紹軍用土地當前面臨的問題狀，分析產生原因，分析軍地土地雙方發展的互動影響。從改革創新、融合目標、協調機制、戰斗力標準四個方面構建軍用土地兩用模式創新邏輯框架，最后，提出軍用土地兩用模式優化策略。

1.引言

隨著國防和軍隊全面深化改革的不斷推進、軍隊全面停止有償服務工作的完成，面對大量空余軍用土地資源，如何有效整合與合理利用，成為停償工作后的重要課題。促進軍地土地的整合利用是軍民結合發展的全局性、綜合性和戰略性問題，它確定了未來軍隊空間發展格局的基本框架。隨著我軍發展進入新常態，更加強調軍用土地這個國防資源的軍事屬性，更加要求軍用土地的集約高效利用。在此背景下，探索創新軍用土地應用模式，走開軍民兩用保障新路子，既是深入貫徹軍民結合發展戰略的必然趨勢，又是提升軍用土地保障力的內在要求，更是將存量資源轉化為戰斗力的創新舉措。

2.問題的提出及原因分析

2.1大量軍用土地閑置

軍隊全面停止有償服務后，收回的土地有相當數量處于閑置狀態，閑置土地與在用土地坐落數量基本一致，集約利用程度低，并且呈現出“多、小、散、零”的特點。這些閑置土地有的位于主城區核心商圈，有的位于城市經濟發展帶，有的位于農耕地等，與民用土地形成了“你中有我、我中有你”的狀況，功能定位不明確。這是由于營區絕大多數成形于上世紀五、六十年代，調控力度不夠、規劃先天不足、總體布局零散、功能區劃不明、建筑選址不妥、環境品質較差等。因而，面對空余閑散土地資源多與日益增長的土地需求之間的矛盾，加強軍用土地集約高效利用已迫在眉睫。

2.2軍地土地糾紛較多

軍用土地與地方政府的用地規劃及民間民事主體土地發生用地矛盾較多。主要表現在軍地土地規劃沖突和權屬沖突。面對經濟的高速發展，城市土地征用、房屋拆遷的形勢，一些位于發展地帶的軍用土地或者過去地處偏遠但現在成為發展主陣地的軍用土地不得已讓路。這是由于城市土地所有權由國土資源管理部門行使，規劃權由國務院城鄉規劃主管部門及下級人民政府行使，兩權分屬不同部門，加之與部隊溝通不夠造成的。反過來，部隊的建設發展也影響到民用土地發展，這是由于五、六十年代有些軍用土地未利用完，經軍地雙方協調，在明確部隊所有權的基礎上支持地方從事種植、養殖業發展，一些民眾的家庭收入都來源于此，當部隊由于任務需求再次利用時便產生軍地糾紛。

2.3軍地協調機制不完善

軍地信息交流共享渠道不暢通。地方國土資源管理部門在土地資源信息公開過程中，存在信息不完整、準確性不高、公開程度較低等問題。軍用土地涉軍事設施及軍事秘密，為防止失泄密事件發生，確保軍事安全，導致軍隊土地管理部門的土地信息多為內部參考，信息透明度不高、共享不夠。軍地土地協調平臺機構缺失。在軍地雙方協商置換整合、指標儲備、軍民糾紛等問題的過程中，更多依賴人員溝通，當遇到人員變動調整時，協調溝通不暢，相關業務無法順利開展，原因是缺乏有效機構平臺。法規制度缺失。關于國家建設用地的法律法規大部分屬于通法，部隊建設用地的法規屬于內部行政法規、規章，二者之間并沒有融合。在當前軍地土地需要大量置換整合、儲備管理之際，缺乏適應當前形勢的針對性法律條文和規章規范。

3.軍地土地雙方發展的互動影響分析

3.1民用土地發展對軍用土地發展的影響

我國城鎮化大力發展的趨勢越來越大，城市空間結構發生了巨大變化，表現為工業用地外遷、農村用地減少、居住環境改造、低效用地置換，農村用地的規劃調整為軍地土地置換提供了可能性，使得大量存量資源被盤活，促進了城鄉土地資源供求平衡、城鄉土地價值最大化、綠色生態景觀增加，也促進了軍地土地資源的供求平衡。民用土地的健康綠色發展促進了地方經濟的飛速發展，從而也支持了國防建設發展。

3.2軍用土地發展對民用土地發展的影響

軍用土地屬于國防資源，承載著實現強軍目標的任務使命。近年來，軍隊全面停止有償服務旨在將存量資源轉化為保障力，從而生成戰斗力。部隊主動出讓核心商圈的軍用土地，積極與地方建立協調機制，出城近郊、整合置換、指標儲備、軍民共享等一些列舉措，為支持地方經濟建設作出了貢獻，也為人民樹立了艱苦樸素、敢打必勝的良好形象。

3.3軍地土地雙方發展關系

軍用土地與民用土地雖然不是軍民結合發展的重要領域，卻是不可或缺的一部分，二者分別承載著國防建設發展的使命和地方經濟建設的使命，是物質的基礎、發展的載體。正確處理好軍用土地與民用土地的交集，是正確處理好國防建設和經濟建設交集的基礎。打破軍地壁壘首先要明確軍地界限，實現軍民結合首先要認清個體特性，這是雙方協調深入發展的辯證法。

4.軍用土地軍民兩用儲備模式創新的邏輯框架

以改革創新為驅動。抓住軍民結合發展戰略之機，堅持富國與強軍相統一。在創新軍用土地建設、技術力量儲備、資源調配和生態環境保護等軍地資源共享機制上下功夫，探索具有部隊特色、符合軍隊現代化要求的軍用土地融合保障。在營區營房管理、核與輻射環境監測、水電氣熱、建筑節能等方面，依托社會、融入國家，減輕保障負擔，提高保障效益。

以深度結合為目標。軍用土地建設領域是軍民結合領域廣、空間大、深度深的領域，軍地通用性強，不論是工程建設、土地管理還是戰時勤務保障，絕大部分內容在國家和地方都有相應的新技術、大企業，這些都為聯勤建設提供了強有力的支撐。通過建立完善的機制標準，采用信息化手段，將國家和地方理念技術和資源與軍用土地保障深度結合。

以互動協調為途徑。建立信息共享平臺、互動協調機制。軍地雙方摸清可資利用的各類保障資源，能利用民用資源的就不自己鋪攤子，能納入國家經濟社會發展體系的就不另起爐灶，能依托社會保障辦的事情都要實現社會化，最大限度地節約資源，提高保障效益。

以戰斗力為標準。樹立戰斗力標準，強化國防動員教育，充分發揮國動委、邊防委的紐帶和橋梁作用，形成軍地聯保方案，每2至3年組織一次軍地聯合的就地籌措演練，形成以部隊保障為主、社會保障為輔，以實物保障為主、產能保障為輔的多元化保障格局，有效提升后勤持續保障能力，促進戰斗力生成。

5.軍用土地軍民兩用儲備模式優化舉措

5.1加強頂制度層設計

盡快出臺軍用土地管理領域的軍事法律，對軍用土地的性質、規劃、供給、審批、用途管制、使用流程、生態環境保護等各個環節進行明確。設立地方監察部門、軍隊紀檢部門共同監督的合作監察制度，避免軍地雙方責任主體相互推諉或者不合理協調。

5.2建立軍地聯動協調機制

建立軍委機關、軍兵種與國家部委、省（市）政府定期會商機制，在中長期規劃編制、地區整體規劃制定、重大工程項目安排等時機，召開軍地會商會議通報有關情況、征求意見建議，共同研究解決有關軍地土地置換、儲備管護、軍民糾紛等矛盾問題，成立專門工作組，由黨政雙方主要領導擔任雙組長、黨政專職副書記任指揮長；主要領導重大事項親自協調、關鍵環節親自把關、重點問題親自解決，對項目實行網格化、清單式管理。建立“軍隊統籌、政府主導、企業承接”的工作機制，對閑散軍用土地分門別類清理，集中委托給所屬國有企業；對沒有地方權屬手續的部分軍用土地，聯動變為有效地方土地。

5.3建立軍民共享平臺

依托地方信息基礎設施，加快軍地兼容、軍地聯通、軍地共享的信息網絡建設，構建軍民通用的軍用土地可視化系統和動態化地方潛力調查系統等土地信息系統，逐步扭轉地方資源軍民分割、信息不通、流動不暢的局面，確保軍隊需求實時可知，地方資源實時可視，為戰時實施一體化提供信息保障平臺。資源利用從封閉管理到開放共享，針對大型訓練場地階段性、季節性使用的特點，探索點狀征地、征而不轉、征租結合等方式，在訓練間歇期適度對社會開放，提升國防教育效果，開創軍民共享新業態。

5.4統籌結合保障力量

在刺激增長、促進轉型、增加就業等方面，吸引央企、國企等地方優質資源，融入軍用土地建設領域，通過“不為我有、但為我用”的結合共贏，填補軍隊專業技術力量不足。對軍民通用科技，充分發揮地方豐富的科研機構、科技力量、科學技術等優勢，通過提供科技需求，采用公開招標、協議等方式，加大新技術、新材料、新工藝成果應用力度，充分利用國家和地方地理環境、國土衛片等數據信息。

5.5軍地聯管功能對接

既要維護好部隊利益，確保軍隊資產不流失，又要充分保障人民群眾的合法利益，這是軍地聯管功能對接的目標。在軍用儲備土地日常管護與地方簽訂管護協議。在地方基礎設施建設兼顧應急應戰需要，預留軍事功能需求接口，比如高速公路、倉庫、港口、碼頭、人防、長途通信等基礎設施建設，充分考慮戰時部隊機動、野營物資儲備、裝備調運、裝卸停泊等作戰需要；軍隊要把具有比較優勢的機場、地下設施、人防工程等專業力量和技術，納入軍民結合發展體系，為地方重大工程勘察設計提供技術服務。

參考文獻：

[1]裴澤寧.軍地土地置換整合探索[J].中國軍轉民，2018（12）：68-71.

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[3]孫興維.探索新時代軍用土地保障轉型發展新路[N].解放軍報，2018-09-17（005）.

（作者單位：裴澤寧：海軍工程大學；周航：陸軍勤務學院訓練基地；劉瀟：海軍勤務學院）