違法建筑行政處罰中的相對人如何認定

張趁心

案情簡介

張某系甲行政村村民，其姑父王某在乙村有自留地200平方米，因為縣城規劃開發道路拓寬，其姑父王某在乙村自留地緊臨公路。張某認為其姑父王某自留地有商業價值，便同其姑父王某商量使用土地建飯店，王某由于不愿意再投資建房，要求由張某墊資建房屋三間，建房費用抵租賃費5年，張某同意此意見。2019年2月，張某建房屋時被群眾舉報，某縣自然資源局經調查后認為：自留地雖然是王某的，但房子卻是張某負責建的，用于張某以后經營飯店，占地行為明顯，事實清楚，屬于違法占地行為。某縣自然資源局制作并向張某送達了《行政處罰決定書》，張某不服，向某縣人民政府申請行政復議。

申請復議人張某認為：該處罰決定認定的行政處罰相對人錯誤，王某是實際的土地使用權人，自己則是受王某委托修建房屋的，建好后房子屬于王某的固定資產，所需費用也是在王某今后租賃費中扣除的，行政處罰相對人應為王某。

某縣自然資源局認為，張某是違法占地建設的直接實施者，張某也就是實際的占地人，且建好后由張某開飯店用。本案行政處罰決定事實清楚，程序合法，請求予以維持。

處理結果

某縣人民政府接受復議后查明，張某雖然是該房屋的建設人，但是受其姑父王某委托建設的，土地及房屋產權仍然屬于王某。因此，某縣人民政府認為，某縣自然資源局對張某作出的行政處罰決定認定的被處罰主體錯誤，遂作出撤銷該行政處罰決定的復議決定，并責令某縣國土資源局在60日內重新作出具體行政行為。

那么本案違法建筑行政處罰中的行政處罰相對人認定是否正確呢？

分歧意見

第一種意見認為，王某雖然是土地的使用權人，但是違法占地建設的行為是張某直接實施的，張某就是實際的占地人，且建好后由張某開飯店用，應將張某作為本案行政處罰相對人。

第二種意見認為，張某雖然實施了房屋建設行為，但并非土地使用權人，且本案中有詢問筆錄等證據證明，張某其受姑父委托而實施上述建設行為，因此，張某的身份相當于受雇的工人，王某要承擔建筑物的拆除整改責任，真正的行政處罰相對人應為其姑父王某，而不能認定為張某。

案件評析.

筆者同意第二種觀點。對該案例的關鍵問題是對“違法建設行為人和違法建筑所有人”準確認定問題：

一、當前認定標準不規范。通過本案例暴露了違法建筑查處行政實踐中在相對人認定上的混亂，導致認定難的根源在于行政處罰法中相對人標準的單一與實際生活中違法建筑形態多元之間的復雜關系。執法實踐中，有把“違法建設行為人”作為行政處罰相對人，也有把“違法建筑所有人”作為行政處罰相對人的現象發生。如本案例，縣自然資源部門所采用的一般處罰模式是將“違法建設行為人”即張某作為行政處罰相對人。而對“違法建筑所有人”王某沒有追究責。

二、應準確區分行為責任與狀態責任。行為責任與狀態責任有不同之處。行為責任以人為中心，具有很強的人身專屬性，往往因人的行為不當而引起;狀態責任人則以物為中心。通常情況下行為引發狀態，甚至大部分情況下狀態責任人與行為責任人是同一個人，此時運用違法建筑處罰的“一般模式”解決問題游刃有余。本案中，行為責任人和狀態責任人是分離的，行為責任人是張某。狀態責任人是王某。

三、應以狀態責任人為處罰相對人。在對違法建筑行政相對人認定時要區別不同情況：在一個違法行為中，當行為責任人與狀態責任人為同一人時，可按“一般處罰模式”對行為責任人進行處罰;當行為責任人與狀態責任人不是同一人時，應以狀態責任人為處罰相對人。

案件反思

行政處罰法設定的“一般處罰模式”指向對行為責任人作出處罰，但是有時會面臨行為責任人與狀態責任人不是同一人的情況，但這一模式并不能應對不是同一人時行政處罰相對人的認定。因此筆者認為，認定違法建筑的行政處罰相對人應分情況對待，當行為責任人與狀態責任人同一人時，可按“一般處罰模式”對違法建設行為人進行處罰;當行為責任人與狀態責任人不是同一人時，原則上應以狀態責任人為行政處罰相對人。（作者單位：西華縣自然資源局）