傳統基金會的北極傳統安全問題研究

黃雯

摘要：[目的/意義]作為美國重要的主流智庫之一，傳統基金會在美國北極決策體系當中扮演著不可忽視的角色，對美國北極政策的制定施加重要影響。對傳統基金會的北極傳統安全問題研究進行剖析和總結，有助于我們更好地研判和評估美國北極政策走向。[方法/過程]本文對冷戰后傳統基金會發表的有關北極傳統安全問題研究的代表性成果進行解讀，分析其研究特點和政策影響。[結果/結論]研究發現，傳統基金會的諸多政策主張在政府文件中得到體現，對美國北極政策的演進產生了重要影響。

關鍵詞：傳統基金會? 美國智庫? 北極問題? 傳統安全問題

分類號：D820

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.05.08

智庫（Think tank）又稱為“思想庫”，一般是指由各學科的專家、學者組成的，為決策者在處理政治、經濟、軍事、外交等事務出謀劃策，提供策略、思想和方法支持的科研機構[1]。智庫在美國的內政、外交事務中發揮十分重要的影響，智庫關于相關問題的研究常常預示著政府未來的政策走向，被視為繼立法、行政和司法之外的“第四部門”。傳統基金會（The Heritage Foundation）自1973年成立以來就一直是美國保守主義運動的堡壘，通過整合組織研究、思想營銷、“培養”國會工作人員和立法者以及招聘保守派政府官員，成為了美國第2代智庫的典范[2]。

隨著北極事務在美國外交政策議程中地位的提升，傳統基金會逐步關注并開展了對北極問題的研究，并通過多種方式影響美國北極安全政策的制定。作為美國重要的主流智庫，傳統基金會的政策意見對美國外交政策的形成產生重要影響。智庫是美國北極決策體系的重要組成部分，對傳統基金會這一案例的考察和剖析，有助于更好地理解美國北極政策的制定和形成，進而研判美國北極政策的發展趨勢，以期為中國參與北極事務提供有益借鑒。

1? 傳統基金會概況

傳統基金會成立于1973年，由約瑟夫·庫爾斯（Joseph Coors）和保羅·韋里奇（Paul Weyrich）創建，目前總部設于華盛頓哥倫比亞特區，凱·科爾斯·詹姆斯（Kay Coles James）擔任主席，共有92名專職研究人員。

1.1? 籌資機制

作為一家非營利的獨立智庫，傳統基金會不接受政府撥款，其經費主要來自募捐——50多萬的基金會成員、大企業公司、家族基金會和個人的捐助。佛蘭克·沃爾頓（Frank Walton）開創的“直郵”模式使得研究產品的傳播、資金的募集、政治上的影響力得以完美的結合。“直郵”模式一方面迅速提升了傳統基金會的財務實力，基金會開始走向某種類似于“眾籌”的募資模式;另一方面，這種模式也擴大了傳統基金會研究成果和思想產品的影響力，大量付費會員成為這個機構政治上的“聽眾”和“粉絲”[3]。

1.2? 組織結構

傳統基金會由21名成員組成的董事會獨立管理，是一家獨立的免稅機構。2014年，傳統基金會將研究力量整合于3個研究院——經濟自由和機會研究院（Institute for Economic Freedom and Opportunity）、家庭、社區和機會研究院（Institute for Family， Community， and Opportunity）、凱瑟琳和謝爾比·卡洛姆·戴維斯國家安全和外交政策研究院（Kathryn and Shelby Cullom Davis Institute for National Security and Foreign Policy），以實現強大經濟、強大社會、強大國防的目標[4]。2016年成立了第4個研究院——憲政研究院（Institute for Constitutional Government），專注于有限政府和司法政策研究[5]（如圖1所示）。

1.3? 出版物和網站建設

傳統基金會的出版物眾多，包括《政策評論》（《Policy Review》）、《傳統基金會憲法指南》（《The Heritage Guide to the Constitution》）、《美國軍力指數》（《Index of U.S. Military Strength》）等系列重要研究報告。從里根政府開始，基金會向歷屆總統提供行動方案——《領導人的職責》（《Mandate? for Leadership》）。自1995年起，傳統基金會與《華爾街日報》聯合發布的《全球經濟自由度指數》（《Index of Economic Freedom》）年度報告，是全球權威的經濟自由度評價指標。傳統基金會還設立網站、建立網上書店，方便了政策制訂者、企業和學者連續獲取決策依據和研究參考資料。

1.4? 政治傾向

傳統基金會是美國著名的保守主義智庫，具有強大的學術和政策影響力。在1977年的年報中，傳統基金會明確表明了對“市場解決方案、限權政府和最大化自由選擇”的堅定立場。1983年，傳統基金會再次明確了其著名的5條保守主義思想綱領：限權政府（limited government）、自由企業（free enterprise）、個人自由和責任（individual freedom and responsibility）、美國傳統價值（traditional American values）和強大國防（strong national defense）。傳統基金會的研究領域包括國內經濟與外交防御兩個方面，外交防御領域關注的問題包括：軍備控制、國土安全、國際沖突、恐怖主義等[6]。

2? 研究成果的統計分析（冷戰結束至今）

在傳統基金會的官方網站上以“Arctic”（北極）為主要詞項進行檢索，將冷戰結束以后發布的研究報告篩選出來。在這些研究文獻中，選取了較有代表性的25份報告（時間截至2019年5月13日，參見表1）。

按作者統計，盧克·科菲（Luke Coffey）發文15篇，占總數的3/5。丹尼爾·科奇斯（Daniel Kochis）發文8篇，布瑞恩·斯萊特里（Brian Slattery）發文4篇，阿里爾·科恩博士（Ariel Cohen， Ph.D.）發文4篇，均屬高產作者。在上述高產作者中，丹尼爾·科奇斯與盧克·科菲合作的成果較多，兩人建立了良好的合作關系（參見表2）。

從發布時間來看，自2007年8月發布第1份研究報告以來，傳統基金會的代表性文獻數量呈現緩慢增長的態勢，體現出其對北極傳統安全問題的研究具有一定的連續性。其中，2013年、2014年、2016年以及2019年各發布3份，為歷年最多。從開展研究的機構來看，傳統基金會的學者大多是從極地問題、歐洲問題、能源與國家安全等領域入手研究北極傳統安全問題，這種涉及多個領域的交叉研究往往依托相關研究中心或研究所進行。這些研究中心包括凱瑟琳和謝爾比·庫洛姆·戴維斯國家安全和外交政策研究所及其下設的道格拉斯和莎拉·阿利森外交政策研究中心、瑪格麗特·撒切爾自由中心、國防中心3家研究中心（參見表3）。

總體而言，傳統基金會依托相關研究中心對北極傳統安全問題開展了多領域的交叉研究，研究呈現出較好的持續性，并形成了相對穩定的專家、學者隊伍，發表了數量可觀、具有代表性的研究成果，為影響和塑造美國北極安全政策奠定了扎實的知識基礎。

3? 北極傳統安全問題研究的主要內容

冷戰結束后，盡管北極地區來自前蘇聯的軍事威脅已經解除，但美國還面臨北極地區海洋劃界、軍事合作以及地緣競爭等一系列安全問題。針對這些問題，傳統基金會開展了相應研究，為美國在北極地區的安全戰略出謀劃策，維護美國的國家利益。

3.1? 美國在北極地區的國家利益

隨著冷戰結束，北極事務迎來了建章立制的新的歷史時期。面臨北極地區政治、經濟、氣候等多重事務的變遷和挑戰，如何界定美國在北極地區的國家利益以及規劃未來的北極政策成為政策制定者的時代課題。對此，阿里爾·科恩博士、拉杰斯·F·噶斯迪博士、吉姆·多博在《新冷戰：重振美國北極活動》中指出，作為一個北極國家，美國在高北地區具有重要的地緣政治、經濟利益。美國應該在應對挑戰和抓住機遇方面發揮領導作用，例如，在外大陸架的爭端、北極海上航道的航行以及自然資源和漁業的商業開發等方面。在對美國北極利益和面臨的多方面挑戰進行確認和分析后，阿里爾·科恩進一步提出了對策建議：美國需要重振北極政策，并投入必要的資源來維持美國在北極地區的領導地位。具體包括：在北極地區建立一個跨部門的工作組;加速收購破冰船;為美國海岸警衛隊提供足夠的預算;加強與加拿大、挪威、丹麥以及俄羅斯的聯系;建立一個公私合營的北極特遣部隊;授權石油勘探和生產[7]。

3.2? 維護美國在北極地區的國家主權

冷戰結束后，俄羅斯取代前蘇聯成為美國維護北極主權、安全利益面臨的主要威脅，俄羅斯2007年在北冰洋底插旗事件進一步引發了北極國家的地域競爭，標志著北極地緣政治競爭進入了新的發展階段。阿里爾·科恩撰文指出，俄羅斯積極擴大在北極的影響力，美國應該堅定地采取行動，保護北極地區的主權。具體來說，美國應該：在不加入《聯合國海洋法公約》的情況下，全面實踐美國的北極政策;加大對海岸警衛隊的資助，以提高美國在北極地區的參與程度;進一步加強對俄羅斯北極活動的監測;加強與北約在北極事務上的合作，推動北極事務列為北約議程上的優先事項;授權在北極國家野生動物保護區或其他北極地區擴大石油勘探和生產[8]。在此基礎上，盧克·科菲提出了美國北極政策的5大原則，并將國家主權優先原則列為首位[9]。布瑞恩·斯萊特里和盧克·科菲強調，在北極地區，主權問題和安全問題一樣重要。對于美國而言，不僅要尊重北極國家的主權，還要擁有維護自身主權的能力，并確保該地區發生武裝沖突的可能性較低[10]。

3.3? 開展同北約的北極安全合作

面對不斷惡化的北極地緣形勢，智庫學者認為，有必要借助北約的力量維護北極安全利益。包括捍衛美國北極地區的領土主權，以及該地區北約盟國的領土完整。阿里爾·科恩等向北約歐洲司令部呼吁，為維護共同的安全利益，北約應該配合和執行北極地區導彈防御、海上安全維護方面的國家安全任務[11]。烏克蘭危機后，俄羅斯與以美國為首的西方世界在北極地區的地緣博弈進一步加劇，盧克·科菲和丹尼爾·科奇斯再次撰文指出，俄羅斯在北極地區的行動能力不斷提升，雖然北極地區目前處于和平狀態，但俄羅斯最近采取的軍事化措施加上其對鄰國的好戰行為，使得北極地區的安全問題成為隱患。然而，北約內部目前尚未達成協調一致的北極戰略。美國應該借助即將召開的北約布魯塞爾峰會，將北極事務置于北約議程中，并確保北約達成北極地區的共同安全政策[12]。

對于如何推動北約參與北極事務，智庫學者也給出了自己的意見。盧克·科菲認為，美國欲將北極事務推向北約議程，必須做到以下幾點：呼吁2014年的北約峰會在北極圈舉行;與加拿大保持緊密合作;尋求北約內非北極成員國的政治支持，如英國[13]。2016年6月，盧克·科菲和丹尼爾·科奇斯聯合撰文《2016年北約峰會：北極戰略呼之欲出》建議美國和北約應該：承認北約在北極地區的地位和角色;與盟國合作制定北約北極戰略;與北約中的非北極國家（如英國和波羅的海國家）合作;繼續參加該地區的演習活動;呼吁在北極圈舉行下一次北約峰會[14]。不僅如此，丹尼爾·科奇斯和詹姆斯·迪·潘恩還呼吁美國要委派歐洲司令部作為北極地區的主要指揮中心，促進與美國盟友之間的緊密合作、訓練以及通過北約等組織進行戰略協調，合作制定北約的北極戰略。特別強調美國應該帶領北約制定全面的北極政策，應對該地區不斷增加的安全挑戰。同時，在這個問題上可以與芬蘭和瑞典進行合作[15]。

3.4? 對中、俄北極安全威脅的認知

隨著氣候變化以及北極地緣態勢的變遷，俄羅斯在北極地區可能給美國帶來的安全威脅引起了智庫學者的關注。阿里爾·科恩在《俄羅斯的北極競賽》中指出，地緣政治和地緣經濟利益驅動著俄羅斯的北極實踐。美國必須與其盟國加拿大和北歐國家開展合作予以積極回應[16]。盧克·科菲進一步強調，俄羅斯在北極地區持續部署軍事力量，美國及其盟國必須密切監視這些活動[17]。

作為快速崛起的發展中大國，中國對北極事務的參與逐步引起了傳統基金會的關注。2018年1月，中國國務院新聞辦公室發布《北極政策白皮書》，引發了學者的熱烈討論。詹姆斯·迪·潘恩指出，中國正在提升其在兩極地區的影響力，如果美國不能有效地主導形勢發展，將可能使美國的資源面臨被其他國家利用的風險[18]。盧克·科菲等呼吁官方加強與北極理事會的西方盟友的國際合作，應對中國的“冰上絲綢之路”倡議，確保中國的北極實踐不會超越其觀察員國所被允許的范圍[19]。

3.5? 加強海岸警衛隊能力建設

提升海岸警衛隊的北極行動能力建設是有效應對北極地區自然環境和地緣政治變化的重要手段。與俄羅斯、加拿大等北極國家相比，美國的北極行動能力與北極實踐的客觀需求嚴重不符。由于破冰能力有限，海岸警衛隊甚至不得不借助國外力量開展破冰活動。部分學者強烈呼吁官方加大對破冰船、無人機、港口等問題的關注，提升海岸警衛隊的北極行動能力。布瑞恩·斯萊特等指出，為保護美國在北極地區的主權，美國應該在以下4個方面采取行動：（1）制定提升破冰能力的新戰略;（2）建立功能完善的艦隊;（3）在北極地區提供永久固定資產;（4）繼續加強海軍與海岸警衛隊之間的合作[10]。在其撰寫的《2016年海岸警衛隊5大議題》中，布瑞恩·斯萊特進一步指出，為提升北極行動能力，還應該關注以下5個領域：（1）確保購買海上巡邏機獲得足夠的資金支持;（2）增加極地破冰船數量;（3）繼續支持海岸警衛隊虛擬無人機探測;（4）授權“多年采購”（Multiyear Procurement，MYP）計劃;（5）提供與海岸警衛隊預期相符的“收購、建設和改進”（Acquisition，Construction，and Improvements，AC&I）資金[20]。破冰船數量不足、缺乏維修嚴重制約海岸警衛隊北極行動能力的提升，是多年來困擾美國北極實踐的一大難題。詹姆斯·迪·潘恩強調，海岸警衛隊需要一批新的極地破冰船以捍衛美國在極地地區的安全和經濟利益。國會應該全力資助海岸警衛隊建造6艘新破冰船[18]。

總體而言，傳統基金會以維護和促進國家利益最大化為出發點和歸宿，在開展北極問題研究時，總是及時抓住涉及美國利益的北極熱點問題，探討美國如何在快速變化的北極地緣現實中實現和維護國家利益，供政府決策參考。

4? 北極傳統安全問題研究的特點

在開展北極傳統安全問題研究的過程中，傳統基金會在議題選取、官學交流以及輿論傳播等方面表現出諸多特點，這些特點主要包括以下3類。

4.1? 問題研究密切配合美國北極情勢需要

在發文時機上，注重時效性。例如，2007年7月，俄羅斯在北冰洋海底插上一面鈦合金制的俄羅斯國旗，引發了國際社會對北極事務的強烈關注。傳統基金會適時發布了冷戰結束后的第1份報告《俄羅斯的北極競賽》，指出俄羅斯北極活動給美國北極安全帶來了威脅，探討實現美國北極利益的方式;在研究人員和機構上，形成了相對穩定的、能夠為北極安全決策提供支持的研究隊伍。2007年至今，盧克·科菲、丹尼爾·科奇斯、布瑞恩·斯萊特里等一批專家學者依托凱瑟琳和謝爾比·庫洛姆·戴維斯國家安全和外交政策研究所及其下設的3家研究中心，從外交、國防、軍事等角度切入北極傳統安全問題研究，保持了相對穩定的科研產出，為美國北極安全決策提供有力支持;在研究議題的設置上，緊密貼合現實需要。綜觀冷戰后傳統基金會發布的研究報告，其研究議題的設置無論是北極政策的制定、主權利益的維護，還是如何加強與北約組織的安全合作以及改善海岸警衛隊的行動能力建設，都是美國北極安全實踐中面臨的迫切問題，智庫學者的研究很好地迎合了政策需要，有力地擴大了對官方政策的影響力。

4.2? 與政府官員進行合作與交流

傳統基金會為政府卸任官員提供有關北極問題研究的職位，讓他們在親歷事件的基礎上從事對北極傳統安全問題的研究（參見表4）。例如，美國陸軍退伍軍人盧克·科菲曾擔任英國國防部長利亞姆·佛克斯（Liam Fox）的高級特別顧問，其卸任后加入傳統基金會從事美英關系、歐亞安全問題研究。2015年12月，盧克·科菲成為傳統基金會道格拉斯和莎拉·阿利森外交政策研究中心的負責人，負責指導中東、非洲、俄羅斯、西半球以及北極地區的國際問題研究。卸任官員在歐亞事務、安全問題以及國家情報等問題上擁有豐富的工作經驗，將協助智庫及時把握官方對北極問題的關注點，從而推動智庫的研究緊密貼合政策需要[21]。

另一方面，智庫的部分學者利用其專業優勢，將智庫的思想觀點帶入到決策體系中（參見表5）。例如，詹姆斯·卡拉法諾于2003年加入傳統基金會后，致力于外交、國防、情報和國土安全問題的研究。2012年至2014年，供職于國土安全顧問委員會①。傳統基金會的專家、學者加入政府部門從事所擅長領域的工作，加強了傳統基金會與政府內部的聯系，智庫的思想觀點進一步傳播到權力核心，使得知識與權力得到了最有效的結合。

4.3? 多樣化的思想傳播，以擴大政策產品的影響力

智庫通過市場營銷的方式，不斷改進傳播策略，擴大其政策產品的影響力。這些方式包括：（1）參與、舉辦涉北極問題的研討活動，增強在北極議題領域的影響力。2018年4月，傳統基金會召開“美國海岸警衛隊：安全和繁榮的國家資產”研討會，討論海岸警衛隊計劃如何在未來幾年保護美國的安全和繁榮[22]。（2）智庫學者通過接受媒體采訪或在媒體上撰寫評論等形式對北極問題發表看法。例如，2016年1月，丹尼爾·科奇斯在《華盛頓時報》刊發“2016年重新關注美國北極政策”一文，對美國擔任北極理事會主席國后的北極實踐發表意見[23]。（3）發布學者的相關評論。例如，2018年6月，西奧多·R·布朗德等人在傳統基金會旗下的《每日信號》（《The Daily Signal》）發表評論“美國不應批準聯合國海洋法公約的7個理由”[24]。此外，還包括網絡播客（podcast）、評論（commentary）、圖書出版等形式。借助多元化的傳播方式擴散其認知觀點，傳統基金會與政府機構及社會各界建立起密切的關系和良性互動，有助于塑造公眾輿論和政府決策。

5? 結語

自2007年8月發布首份北極問題研究報告以來，傳統基金會的相關成果不斷增多，對官方決策的影響逐漸凸顯，尤其是在小布什時期的《第66號國家安全總統指令/第25號國土安全總統指令》[25]和奧巴馬時期的《北極地區國家戰略》[26]中得以彰顯。特朗普上任后，美國海岸警衛隊和國防部分別發布了《北極戰略展望》[27]（《Arctic Strategic Outlook 2019》）報告和《2019國防部北極戰略報告》[28]（《Department of Defense Arctic Strategy 2019》）。兩份報告均認為，美國在北極地區的安全利益面臨來自中國和俄羅斯的挑戰，美軍應該通過破冰船建設、加強與北約的北極安全合作等措施提升北極行動能力，這與傳統基金會的觀點和政策建議不謀而合。深入分析作為主流智庫典型代表的傳統基金會對北極問題的研究，有助于我們更好地把握美國北極政策的發展演變。不過，需要指明的是，智庫學者的呼吁與政策建議是影響美國北極政策的重要原因，但并不是唯一因素。包括阿拉斯加州、國會、非政府組織等在內的多元主體都會試圖影響北極政策議程的制定，并且在這一過程中彼此牽掣和制約。

特朗普北極政策的調整將會對北極治理的走向產生重要影響[29]。作為北極事務重要的利益攸關方，中國在北極地區擁有國際法賦予的合法權益以及對北極未來的合理關切[30]。應進一步關注包括智庫在內的多元主體在北極問題上的動向及其對特朗普政府的影響，從中窺探美國北極政策的走勢，有針對性地調整中美北極合作，推動“冰上絲綢之路”建設和北極地區的可持續發展。

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