基于河長制的部門聯合管理執法研究

羅平安?曹慧群

摘 要：本文從分析河湖管理執法現狀出發，總結河湖管理執法方面存在的管理職責交叉、管理目標沖突等問題。針對河湖管理執法存在的問題，以全面推行河長制為依托，從高位推動河湖管理等方面，提出河湖多部門聯合管理執法措施，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

關鍵詞：河長制;河湖管理;部門聯合;管理執法

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0413

我國的河流管理執法職責分散在水利、環保、公安、交通、農業、住建等多個部門，長期以來形成了“多龍管水”的河湖管理格局，部門間職責交叉重疊，推諉現象時有發生。現有的多部門分工負責的河流管理體制不能滿足當前水資源利用和水環境保護的要求[1]。

新時期河流管理執法迫切需要加強部門協同。2015年4月，國務院發布了《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”[2]，明確要完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環境監督執法機制，強化環保、公安、監察等部門和單位協作;完善流域協作機制，建立健全跨部門的水環境保護議事協調機制，加強部門協調聯動，提升執法監管水平。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）[3]，提出建立健全法規制度，加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制;要求各級河長制辦公室加強組織協調，督促相關部門單位按照職責分工，落實責任，密切配合，協調聯動，共同推進河湖管理保護工作。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，提出建立健全湖泊、入湖河流所在行政區域的多部門聯合執法機制。

1? ?河湖管理執法存在的問題

目前，我國各級水行政主管部門通過建立議事協調機構、領導小組等臨時機構和聯席會議等制度推動河湖跨部門協同管理。傳統的部門間議事協調機構和會議制度，針對單一問題，難以實現河湖的綜合及長效管理。河湖管理執法面臨諸多問題。

1.1? ? 河湖管理職責存在交叉

河湖管理涉及多個部門，各個部門職能交叉，政出多門，各行其是。環保不下水，水利不上岸;水利管水面，漁業管養殖;水利管河道，交通管航道;水利管水體，林業管濕地等[4]。在河湖管理立法方面，一些部門側重考慮各自的管理職責，且受到專業化知識的限制，忽視立法的整體性和協同性，使得不同部門制定的法律法規存在相互沖突，職責存在交叉。這種沖突，在水利和生態環境方面表現的尤為突出。

1.2? ? 河湖管理目標存在沖突

目前，由于我國河湖管理涉及的各個部門按專業分工來設置，部門間的專業知識存在較大差異，這種“條狀”管理機構的設置容易導致各部門針對同一問題看法不一，從而導致各部門制定的目標不同，甚至存在沖突[5]。在土地開發利用方面，普遍存在開發建設與河湖爭地的現象，一些部門和房地產企業，為了追求經濟效益最大化，無視水域岸線保護和利用規劃，圍繞黃金水域岸線開發土地，圍墾擠占河湖。

1.3? ? 河湖執法存在“真空地帶”

根據我國目前的部門執法體制，明確的專業分工在處理歸口清晰的公共事務問題上具有較高的效率，但對于河湖管理執法，由于存在上下游、左右岸、跨行政區域等問題，往往容易出現推諉現象。對于涉及部門利益大，而且執法難度相對低的公共事務問題，河湖執法相關部門從自身利益出發，矛盾時有發生;對于涉及部門利益小，并且執法難度相對較大的公共事務問題，河湖執法相關部門往往不想管，相互推諉，可能導致出現河湖管理執法的真空地帶[1]。

此外，河湖管理范圍劃界不清也影響河湖管理執法。目前，我國還有較多河湖尚未劃定管理范圍，河湖執法邊界模糊，執法界限難以界定。水利部對此高度重視，2014年已印發通知要求各地加快推進河湖管理范圍劃定工作，逐河逐湖劃定管理保護界限，并明確了時間要求。

1.4? ?河湖信息共享存在障礙

在河湖管理中，有關職能部門通過監測、調查等途徑獲得流域水資源狀況、水域岸線利用、水環境質量、污染源布局和污染物排放等數據，獨自利用而不與其他有關部門共享信息。根據水利部門和環保部門關于水質監測的職責分工，水利部門負責水質監測、管理和發布水質信息，生態環境部門又負責環境監測和信息的統一發布。在執行過程中，水利部門和生態環境部門均對水質進行監測，發布監測數據，易造成政出多門，資源浪費，數據權威性受損等問題[6]。在信息平臺建設方面，各地已逐步上線的信息化管理系統包括PC端、移動終端、APP、微信公眾號。目前，全國還沒有形成從上到下的綜合河湖管理信息系統，大多數省份也沒有形成統一的河湖管理信息系統，現有的各個河湖管理信息系統，由于主體不同，開發的軟件模塊設置各不相同，導致很多河湖數據不能實現共享[7]。

2? ?基于河長制的河湖多部門聯合管理執法研究

河長制是各地依據現行法律法規，堅持問題導向，落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創新。河長制以水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等為主要任務，通過構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

2.1? ? 健全領導負責制，高位推動河湖管理

（1）政府高位推動河湖管理

河長制要求各地全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任;各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任，各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。在河湖管理實踐中，實行了由各級黨政負責同志擔任轄區內河湖的河長、高位推動河湖管理保護的模式。

（2）健全以黨政領導負責制為核心的責任體系

河長制的實施，進一步落實了地方黨委、政府對河湖管理保護的主體責任，做到守土有責。“黨政同責”這一制度，通過河長制實施，在河湖管理中得到有效落實，使得在河湖治理之中能夠充分發揮黨的領導優勢[8]。黨委的權力較為充分，將河湖管理的重任落實到黨委，有助于充分發揮黨的領導優勢，調配資源加強河湖管理和保護[9]。

2.2? ? 強化河湖管理部門聯動

（1）明確各級河長統籌管理職責

各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題;對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控;對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。河長制中，河長具有足夠的權力和權威，在河長的組織下，水利、國土、環保、公安等相關部門各司其職，密切配合，以河長制為平臺加強部門聯動，可有效解決涉水管理職能分散、交叉的不足，形成河湖管理保護的合力。

（2）明確河長制相關單位管理職責

各地在印發全面推行河長制工作方案或實施方案的同時，明確建立河長制工作委員會，并對委員會成員單位的管理職責進行劃分。河長制工作委員會負責研究制定相關制度和辦法，審核年度工作計劃，組織協調相關綜合規劃和專業規劃的制定與實施，協調處理部門之間、地區之間的重大爭議，組織開展綜合考核工作，統籌協調其他重大事項。河長辦主要承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。河長制工作委員會主要成員單位的管理職責見表1。

2.3? ?加快建立河湖管理考核指標體系

（1）明確河長制考核要求

《意見》指出，全面推行河長制必須堅持四項基本原則，其中，堅持強化監督、嚴格考核是河長制推行有實效、有長效的重要保障和必然要求。《意見》明確提出河長制考核重點要解決的三個問題：一是明確考核形式，規定縣級以上的河長負責組織對應河湖的下一級河長進行考核;二是明確考核內容，重點考核河長制推行進展情況，包括水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法管理六大任務的落實、河長制推行成效、治理實效等;三是明確考核結果，要把河長制的考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據，實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。

（3）加快構建河長制考核指標體系

由于各級河長所管轄的河湖范圍、所屬層面、執行權限均不相同，各級河長的工作職責應各有側重，各級河長的考核指標也應因地制宜，實行差異化的績效評價考核[10]。通過河長制的實施，由政府統籌制定河湖管理和保護目標，化解河湖不同管理部門目標不一的問題。按照河長制的組織體系和分工，省級河長的職責側重于做好頂層設計、全面指導、統籌協調;市級河長的職責側重于制定方案、督促落實、做好保障工作;縣級河長的職責側重于落實河湖整治;鄉級河長的職責側重于河湖具體管護。

河長制考核指標設置，可以根據河長的職責內容，分別從組織體系、工作機制、河長履職和工作成效四個維度細化河長的考核指標，其中工作成效是考核維度中的最重要環節，其評價的是河長的工作績效，是否完成預期任務、達到預期目標，分年度對照目標逐項考核[11]。

2.4? ? 推進河湖管理綜合執法

（1）明確各執法部門職責

河道違法行為，通常由流經省、市、縣（區）地方政府的相關行政部門進行執法，不同類型違法行為由對應部門進行執法。生態環境部門負責水污染、水環境問題執法，包括對重大環境污染事故和生態破壞事件進行調查處理，組織開展環境保護執法檢查活動;負責推行環境保護執法責任制;負責環境保護行政處罰;負責環境監理和環境保護行政稽查。水務部門負責法定權限內重大涉水違法事件的查處工作，協調、裁決跨縣（區）水事糾紛，指導水政監察和水行政執法工作;組織、指導水庫、水電站大壩等安全監管;按權限指導河流的治理和開發，指導岸線的管理與保護。漁政部門負責網箱養殖、非法捕撈等行為的執法，主要針對違法的養殖網箱依法進行強制拆除，嚴厲查處非法捕撈行為。

（2）建立部門聯合執法機制

通過河長制，整合各部門執法資源，深化部門聯合執法，嚴厲打擊涉河涉湖違法行為。制定并嚴格執行河湖保護、河道采砂、水域和岸線保護等法律法規，完善技術標準;加大河湖管理保護監管力度，建立河湖日常監管巡查制度;落實行政執法責任制，建立部門聯合執法機制。同時，通過河長制的實施，整合各部門執法隊伍和執法裝備，加強執法人員業務綜合培訓，提升行政執法能力，提高執法隊伍的快速響應能力和執法工作效能。

2.5? ?加快建立河湖信息化平臺和數據共享機制

（1）加快建立河湖信息化平臺

河長制信息系統平臺的構建對于提高河長工作成效，實現河湖長治具有重要意義。根據“統一門戶、統一業務應用系統、統一應用支撐平臺、統一空間信息服務平臺、統一數據資源”等五個統一要求[12]，構建河長制綜合管理信息系統平臺。同時，加強河湖水域環境和水利工程運行狀況動態監管，在河湖流域逐步建立監控網絡，加強水質監測、排污口監管和實時監控，實現基礎數據、涉河工程、水域岸線管理、水質監測等信息化、系統化、智能化，確保河湖安瀾。此外，應加快開通統一的河長制監督電話，暢通社會和公眾參與渠道。

（2）加快建立河湖信息共享機制

針對目前河湖管理中各部門數據不共享的問題，通過河長制的實施，統籌河湖數據庫建設，加快建立河湖信息共享機制，大力推進河湖管理地理信息系統平臺建設，努力實現河湖基礎信息、涉河工程、水域岸線利用與管理、水質監測、污染源分布及排放等數據和信息共享，為推動河湖協作管理提供支撐。

參考文獻：

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