河長制視野下長江湖南段治理成效的思考

黃普?張恒愷

摘 要：湖南省自全面推行河長制以來，通過發揮省總河長令的推動、省級河長調度等制度優勢，長江湖南段在水環境治理、水域岸線保護等方面取得明顯成效。然而，河長制在推行過程中，在制度落實、法律依據、長效機制等方面還有待強化，通過加強專家咨詢論證、立法工作和公眾參與等途徑，可以進一步完善河長制內在體系，達到“河長治”的目的。

關鍵詞：河長制;長江湖南段;水環境治理;專家論證

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0414

黨的十八大以來，國家對長江岸線保護非常重視，2018年4月，習近平總書記在考察岳陽長江保護和修復工作時，提出了“守護好一江碧水”的殷切囑托。地方黨委、政府高度重視，一年多來，長江湖南段開展了“僵尸船”整治、長江沿線非法砂石碼頭整治、163km長江岸線專項整治等工作。

1? ?長江湖南段治理成效

1.1? ?河長制對長江湖南段治理的推動

長江湖南段岸線整治工作取得的成效，與河長制發揮的制度優勢密切相關。2017年2月，湖南省委、省政府辦公廳印發《關于全面推行河長制的實施意見》，標志著湖南省全面推行河長制，省委副書記、省長許達哲擔任總河長;2018年6月，湖南省委、省政府辦公廳印發了《關于調整湖南省扶貧開發領導小組和湖南省河長制工作委員會組成人員的通知》，明確了湖南省副省長陳飛擔任長江湖南段省級河長。河長制在長江湖南段的建立，將水環境治理推上了新的臺階。

1.2? ?總河長令的推動

2017年11月，湖南省總河長、省長許達哲簽署了2號省總河長令，要求在全省開展“僵尸船”專項清理整治行動，全面清理整頓全省河道水域長期停泊不用、無人管理的船舶。2號總河長令下發后，各地政府高度重視、迅速部署、加快行動，截至2018年4月，湖南省共摸底排查“僵尸船”3193艘，基本完成了河長令確定的任務，長江湖南段作為“僵尸船”清理的重要戰場，也取得了明顯成效。

總河長令的下發，將原有的部門化的工作，上升為地方政府的責任。以“僵尸船”為例，這些長期停泊棄用、無人管理的船舶，不僅嚴重影響航道安全，也對水體造成了污染。按照行政職責劃分，此項工作由各級交通（水運）部門組織實施。但由于問題積重難返，依靠交通（水運）單個部門難以推動，成為了長期未能解決的隱患。2號總河長令將此項工作施壓于地方政府，由政府牽頭調度，撇開單打獨斗的模式，海事、港航、公安、水利等相關部門共同擔當責任，握指成拳，聯手開展專項清理行動，大大增強了打擊力度。

1.3? ?省級河長的推動

2018年7月以來，長江湖南段省級河長、副省長陳飛多次赴岳陽開展巡河，考察長江湖南段河長制工作，就港口碼頭專項整治、污水處理廠建設、排污口整治、堤岸綠化、矮圍拆除等多項工作進行督導調度，并提出“把163公里建成最美長江岸線”的目標。省級河長的重視，給地方政府施加了壓力，水環境治理被提升到了新的高度。

2? ?河長制的制度優勢

河長制之所以能解決一批長期以來政府各部門難以推動的、河湖管理保護中存在的突出問題，在于其明確了河湖治理責任人，整合了分散的行政權力，形成了打擊涉水違法行為合力。

2.1? ?清晰化模糊性公共責任

河湖治理是一項復雜的系統工程，特別是長江作為我國第一大河，水環境問題更加復雜。在傳統的科層組織體制下，水環境治理的責任通常由多個行政部門共同承擔，例如，排污問題由生態環境部門負責，黑臭水體整治由住建部門負責，打擊河道非法采砂由水利部門負責，碼頭整治工作由交通部門負責，等等。但水環境問題的凸顯，特別是水質的下降往往是多種因素共同作用的結果，很多時候無法查清是何種涉水違法行為所致。此時容易出現多個行政部門互相推諉責任的情況，引發所謂“公共行政責任的模糊性”[1]。河長制的制度優勢正是將這種“模糊性”“清晰化”，五級河長的設置，讓每一條河流都簡明直接對應到具體責任人，當出現水環境問題時，社會公眾不再耗費精力尋找應該歸責的行政部門，每條河岸都會設置河長公示牌并公布河長電話，只需聯系河長即可。

2.2? ?整合分散行政資源

科層體制下水環境治理由多個行政主體共同承擔，對于涉水違法行為的打擊力量也相對分散。例如，非法碼頭嚴重侵蝕了長江寶貴的岸線資源，對長江水運可持續發展造成了嚴重的威脅，但是由于砂石市場利益誘惑較大，違法成本較低，交通部門不能實施限制人身自由的行政處罰，因此打擊非法碼頭工作“出拳較軟”。總河長令和河長的介入，具有黨政機關的權威性，可以調度公安部門等行使更強行政處罰權的行政主體及時打擊涉嫌犯罪的行為，同時推進水利、生態環境等其他相關部門聯合執法工作，形成合力。這樣，河長制通過有統籌協調職能的黨政負責人，將碎片化的、彼此分割而獨立運行的環境治理權力進行整合、協調，解決了原有環境公共權力部門分配模式無法很好地解決權力運行中的協作配合問題，達到了多頭治理不能達致的整體功效[2]。

3? ?落實河長制的具體做法

隨著長江湖南段河長制工作深入推進，各項工作取得明顯成效。通過實施“一河一策”、開展專項整治行動、目前，長江已成為湖南省河湖治理方案最具體、措施推進最有力、保護成效最顯著的樣板示范河流。

3.1? ?科學編制“一河一策”

在湖南省級河長、副省長陳飛大力推動下，2019年6月《長江干流“一河一策”》正式印發。“一河一策”是實施河湖治理的指導性方略，全面摸排長江生態敏感區與生態管控區污染源，明確目標清單、任務清單、措施清單、責任清單，同時建立“一河一檔”作為補充，因地制宜地制定治理規劃和實施方案。

3.2? ?開展專項整治行動

湖南省統籌長江保護與治理“一號重點工程”和全面推行河長制，深入整治河湖生態環境重點問題。水污染防治方面，關閉或拆除飲用水水源保護區內一批入河排污口，關停并轉高污染、高能耗企業1000余家;水域岸線保護方面，開展了長江干流沿線固體廢物點位清理、清理河湖“四亂”問題等工作，出臺長江2019～2022年河道采砂規劃，長沙市、株洲市、湘潭市長江干流全線禁采，干流沿線其余市、縣（區）相繼編制了采砂規劃，同步推進非法碼頭整治，非法采砂亂象得到有效遏制;涉河湖聯合執法方面，長江干流設置衡陽、株洲、長沙綜合執法點，衡陽市建立“一河一警長”，株洲市成立水務、海事、環保、漁政加公安部門的“4+1”輪值巡查執法新模式等。

3.3? ?建立健全工作機制

以修訂完善《長江保護條例》為統領，長江湖南段省、市、縣三級立足本地實際，健全協調聯動機制。實行重大問題辦理“一單四制”、聯席會議等制度，全面實施生態補償制度，建立跨區域的聯防聯控機制。聯合江西省，簽署生態補償協議和湘贛邊區河長制合作協議，協同推進跨界河湖共治共防。長沙市、郴州市出臺對河長制工作委員會成員單位考核辦法，拓展考核范圍，壓實各部門工作責任。

4? ?河長制管理工作建議

河長制在水環境治理方面取得了顯著成效，作為一項打破傳統的科層管理與行政壁壘的創新性制度，在實踐過程中，可以通過加強專家咨詢論證、立法性工作和公眾參與力量等措施，進一步完善河長制內在機制，達到水環境長效治理、以“河長制”推動“河長治”的目的。

4.1? ?引入專家咨詢論證

河長制已經在全國范圍內推廣，應在此基礎上強化相關行政決策的科學性，彌補原有制度可能出現的缺陷。其實行政機關向具有專業化知識的“專家”或“智庫”咨詢相關信息作為選擇和判斷基礎的做法已有慣例，如湖南省已出臺《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》。目前，河長制推行中縣級以上河流一般都會編制“一河一策”方案，鄉級河流建立“一河一檔”，這兩項工作一般是由水務行政主管部門委托給專業化的河流治理單位，如具有相關資質的研究所、設計院等，這些專家或團隊針對具體河流、河段存在的問題進行全面梳理，明確“河長制”工作的目標，細化任務分工，給河長和相關職能部門提供參考依據。長江湖南段省級河長陳飛十分重視“一河一策”編制，多次召開研討會聽取意見，提出“全面摸清情況、科學編制方案、建設最美岸線”等要求。“一河一策”等引入專家論證和意見治理水環境的做法，對于全面摸清排查影響水環境的問題，科學制定目標和任務有著重大意義。

4.2? ?推進河長制立法工作

在以河長為中心的水環境治理模式中，需要用規范性文件的方式明確河長的職權、責任等事項，以規避在河長制體系下行政主體在處理涉水問題時可能出現的越權問題。目前，浙江、海南、江西等省份都已由地方人大就河長制出臺地方性法規，實現了各級河長湖長履職有法可依、有章可循。湖南省也可以參照這些做法，將河長以及相關職能部門的職責具體化、明晰化，解決因為工作重心的轉移而導致資源配置不足的問題以及職能重疊問題[4]。若地方性法規推動有困難，可以以政府規章的形式，分流域、分地區、分階段逐步推進河長規范履職。

4.3? ?拓寬公眾參與渠道

針對有的地方過度依賴領導意志治水的問題，引入公眾參與機制，是實現政府決策民主化的重要途徑。單靠黨政機關及其負責人主動發現和交辦水環境問題，不僅覆蓋范圍小，而且政府資源也有限，可能形成各級河長單打獨斗、疲于應對的局面[5]。全民治水模式的引入，增加了水環境管理主體，更重要的是在全社會形成了愛水、護水的良好氛圍，達到了“善治”的效果。如民間河長、河長監督員、河道志愿者、巾幗護水崗等多種社會治水角色，在長江湖南段的治理中發揮著重要作用，加大了“河長制”宣傳力度，倡導社會大眾履行社會責任，吸引社會力量參與河湖管理保護工作中，是官方“河長”的有效助手和有力補充，也是保障河長制各項工作開展的重要隊伍支撐。

參考文獻：

[1]李利文.模糊性公共行政責任的清晰化運作——基于河長制、湖長制、街長制和院長制的分析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019（1）.

[2]史玉成.流域水環境治理“河長制”模式的規范建構——基于法律和政治系統的雙重視角[J].現代法學，2018，40（06）：96-110.

[3]陶逸駿，趙永茂.環境事件中的體制護租：太湖藍藻治理實踐與河長制的背景[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2018.

[4]吳勇，熊晨. 湖南省河長制的實踐探索與法制化構建[J].環境保護，2017（9）.

[5]鄭雅芳. 論長江大保護中的河長制與公眾參與融合[J].環境保護，2018.