科群租緣何成為城市管理頑疾

黃磊

群租房發(fā)生事故或許具有偶然性，但群租亂象成為治理難題卻絕非偶然。它像是城市急劇發(fā)展帶來(lái)的急性病，卻又表現(xiàn)出不溫不火、長(zhǎng)期存在的慢性特征。但無(wú)論如何，防治群租亂象已成為城市精細(xì)化管理必須邁過(guò)的一道坎。

2018年11月5日，濟(jì)南市鳳凰國(guó)際小區(qū)北區(qū)某高層住宅一戶群租房發(fā)生火災(zāi)，著火原因是電動(dòng)車(chē)在室內(nèi)充電起火，萬(wàn)幸的是物業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并迅速撲滅，才沒(méi)造成人員傷亡，否則高層住宅著火的后果不堪設(shè)想。據(jù)了解，該住宅本有140多平方米，卻被隔成了7個(gè)獨(dú)立的住戶，里面住了8個(gè)人。

消防隱患只是群租亂象的冰山一角，噪聲擾民、衛(wèi)生臟亂、物品失竊、偷窺猥褻等問(wèn)題也屢見(jiàn)于報(bào)端，照理來(lái)說(shuō)無(wú)論是公安、消防還是城市管理等部門(mén)都可以對(duì)群租進(jìn)行管理，然而分塊管理就像“九龍治水”，難以形成合力，即便采取了階段性的聯(lián)合行動(dòng)，也往往會(huì)出現(xiàn)“治理、反彈、再治理”的惡性循環(huán)。

重要的原因在于，即便不少城市存在群租亂象，但除了北京、上海、廣州等少數(shù)地方，很多城市并未出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)群租現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。這方面的規(guī)制文件，就相關(guān)內(nèi)容來(lái)說(shuō)理應(yīng)包含以下四個(gè)方面：其一是對(duì)房屋群租作出界定、明確承租人的權(quán)利和義務(wù)、設(shè)置必要的出租條件和禁止條件，諸如人均最低租住建筑面積的界定及人數(shù)限制;其二就是明確出租人義務(wù)，對(duì)租賃住房不得損壞、變動(dòng)承重結(jié)構(gòu)，需確保消防設(shè)施、防水功能、排污功能完好有效;其三對(duì)超人數(shù)、集中租住的房屋租賃要登記備案，從而更好地跟進(jìn)管理;其四就是對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的行政懲罰。

由于缺乏規(guī)范性的規(guī)制文件，各部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中只能從《消防法》《治安處罰法》等其他法律法規(guī)尋找依據(jù)，或者只能以危險(xiǎn)發(fā)生、損害結(jié)果發(fā)生為導(dǎo)向，這就難以預(yù)防和警示。原本應(yīng)該聯(lián)合規(guī)制、提前防范的行為，被分解并退守到不同的管理領(lǐng)域各自為戰(zhàn)。當(dāng)規(guī)范的界限難以明晰，民眾顯然也無(wú)以適從，租房市場(chǎng)上不斷試探底線的行為就難以避免，人們很容易將群租視為一個(gè)愿打、一個(gè)愿挨的民事關(guān)系，再加之房東乃至二房東、三房東可以借此漁利，群租客可以支付遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的房租，這種貌似多贏的交易往往一拍即合，至于安全、衛(wèi)生等其他問(wèn)題，在低價(jià)面前往往變得不值一提。

缺乏普遍性的有效管制，并不代表沒(méi)有范例。早在2011年7月，上海出臺(tái)了《上海市居住房屋租賃管理辦法》，經(jīng)2014年修訂，規(guī)定“出租居住房屋，每個(gè)房間的居住人數(shù)不得超過(guò)2人（有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的除外），且居住使用人的人均居住面積不得低于5平方米”，同時(shí)出臺(tái)了多項(xiàng)配套管理制度。同樣，北京市、廣州市分別在2013年7月、2017年10月出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，主要都是明確規(guī)定出租房屋人均居住面積、每個(gè)房間居住最多人數(shù)，對(duì)違反規(guī)定的相關(guān)懲處措施等，這些規(guī)范性文件內(nèi)容可以說(shuō)已較為齊全。

在管理舉措上，一些社區(qū)也運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)智慧管理、大數(shù)據(jù)技術(shù)等進(jìn)行相應(yīng)防范。比如上海徐匯區(qū)部分社區(qū)，就將居民樓門(mén)禁卡與街道和居民區(qū)的智慧社區(qū)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，一旦發(fā)生門(mén)禁卡群用、多用等情況，居委會(huì)就會(huì)在第一時(shí)間上門(mén)排查。又如一些社區(qū)，會(huì)對(duì)居民用電、用水情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，當(dāng)數(shù)據(jù)大大超過(guò)正常消費(fèi)水平時(shí)，居委會(huì)就會(huì)排查是否存在群租、傳銷(xiāo)等情形。

然而，即便采取了這些管理措施，依舊很難杜絕群租現(xiàn)象，黑中介、群租客們像游擊隊(duì)一樣，與治理部門(mén)玩起貓捉老鼠的游戲。之所以久禁不止，是因?yàn)槿鹤猬F(xiàn)象的背后，有著多種深層次原因。省錢(qián)是群租的直接原因之一。但當(dāng)我們上升到現(xiàn)象層面來(lái)看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)群租現(xiàn)象并非隨貧窮而來(lái)，相反，群租亂象反像是一場(chǎng)富貴病，更多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，而且往往是伴隨著城市人口的遷徙和集中而來(lái)，可以說(shuō)是大城市病的并發(fā)癥。

隨著更多城市進(jìn)一步放寬戶籍制度，加之為吸引人才落戶所制定的多種政策，很多城市迎來(lái)常住人口和戶籍人口的增長(zhǎng)高峰期。僅天津在2018年5月出臺(tái)人才新政一天后，申請(qǐng)落戶的人數(shù)就達(dá)到了30萬(wàn)。除北京、上海人才凈流入率相對(duì)出現(xiàn)降幅外，廣州、深圳、杭州、長(zhǎng)沙、重慶、西安等城市也有較大的人口增量。但人才引入的數(shù)據(jù)背后卻隱藏不少問(wèn)題：不少二三線城市在引進(jìn)人才后，當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)短期內(nèi)劇漲，甚至出現(xiàn)一房難求的局面，相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼、福利政策難以沖抵房?jī)r(jià)帶來(lái)的沖擊。不僅如此，我們不能僅看到金字塔尖的人才流動(dòng)，卻忽略塔基上還有龐大的外來(lái)務(wù)工人員。據(jù)智研咨詢(xún)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年中國(guó)房屋市場(chǎng)租賃人口約為2.21億人，龐大人群意味著飲食起居的海量需求，當(dāng)城市資源難以滿足時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價(jià)過(guò)高等一系列大城市病，群租只能說(shuō)是其中的一個(gè)側(cè)面。

租房是大多數(shù)流動(dòng)人口的不二之選。這種迫不得已的“剛需”，在資本的眼中就是利潤(rùn)二字，在缺乏有效管制之下，資本的介入和運(yùn)作將租房市場(chǎng)弄得混亂無(wú)序，群租亂象可以說(shuō)是火上加油的結(jié)果。在2018年6月，上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布一組租房收入比（即房租在租客收入中所占比例）數(shù)據(jù)顯示：許多城市的租房收入比已經(jīng)超過(guò)30%，北京、深圳、上海、廣州，分別為58%、54%、48%、38%。隨著這種租金漲幅，租房收入比還會(huì)繼續(xù)攀升。在這種背景之下，增加合租人成為一種無(wú)可奈何的選擇。據(jù)智研咨詢(xún)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，85后、90后及95后租客中超過(guò)80%選擇合租。選擇合租的主要原因在于可以分擔(dān)房租，分擔(dān)水電物業(yè)等雜費(fèi)，也是大部分人選擇合租的初衷。當(dāng)合租租金都變成難以承受之重時(shí)，超過(guò)承載的群租就成為必然。

每個(gè)人都是自己利益的最佳代言人。站在房東的角度，他看到的是租售比，即需要多少年才能收回自己購(gòu)房的成本。當(dāng)前國(guó)內(nèi)主要城市的租售比都在1∶450 以上，這意味著各城以租金回收成本的期限至少在37年以上，部分城市甚至在70年以上。這種情況之下，只要沒(méi)有強(qiáng)制性的制約，房東并不會(huì)把群租當(dāng)成“雷區(qū)”，相反，要將其視為可以更高產(chǎn)的富礦。

站在求租者的角度，他們看到的卻是租房收入比。《2018高校畢業(yè)生就業(yè)安居報(bào)告》顯示，八成畢業(yè)生希望租金低于2000元/月，近半接受30%工資用于租房，但實(shí)際上這也只可能是期望而已。根據(jù)該報(bào)告統(tǒng)計(jì)，北上深廣租金每平方米每月租金分別為93.58元、77.49元、81.33元、51.13元，按2000元/月的租金期望值來(lái)算，只能選擇到更加偏遠(yuǎn)的郊外合租，或者選擇更多人分擔(dān)租金群租。

從打工仔、農(nóng)民工到第二代農(nóng)民工、城市新移民，不僅流動(dòng)人口數(shù)量在變化，城市主體結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，帶來(lái)的是不同人群、不同層次的需求。既有基于生存權(quán)的基本需求，也有更高的居住權(quán)、教育權(quán)等訴求，這和最初的進(jìn)城務(wù)工發(fā)生了很大變化。

融入城市的需求，讓群租亂象治理變得更加復(fù)雜，一旦措施不當(dāng)，解釋、后勤保障工作不到位等等，都極易被戴上歧視、驅(qū)逐的帽子，挑動(dòng)社會(huì)脆弱的神經(jīng)。這也正是對(duì)城市精細(xì)化管理要求的原因。如何將城市尤其是超大城市管理像繡花一樣精細(xì)，這無(wú)疑是城市管理者們需要深思的問(wèn)題。就群租亂象而言，以下幾個(gè)方面亟須解決：

其一，需要有管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制機(jī)制。一方面要通過(guò)立法對(duì)群租行為進(jìn)行更詳盡的規(guī)范，對(duì)違反相關(guān)管理規(guī)定的需要有配套的懲治措施;另一方面要建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，充分運(yùn)用好居委會(huì)等平臺(tái)，耐心細(xì)致做好疏解工作，多方面防范安全事故的發(fā)生。

其二，需要調(diào)動(dòng)民眾積極性，將精治與共治結(jié)合起來(lái)。在城市治理中，公眾既是主人翁，又是受益者，也是最具有話語(yǔ)權(quán)、最有切身體會(huì)者，公眾參與得越廣泛，訴求表達(dá)得越充分，對(duì)完善政策、科學(xué)決策的幫助就越大，管理才能更加精細(xì)、更具成效。

其三，治理大城市病的宏觀舉措。這不僅要讓城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也要注重規(guī)劃發(fā)展城市群，以衛(wèi)星城市、組團(tuán)式城市等方式，重新定位城市的核心功能，疏解過(guò)度集中的狀況。

其四，加大對(duì)租賃市場(chǎng)的調(diào)控力度。通過(guò)增加公租房、廉租房等方式，增加租房供給。通過(guò)推動(dòng)企業(yè)集體租賃宿舍等方式，強(qiáng)化租賃管理，既要使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，也要切實(shí)發(fā)揮政府作用。

（：檢察風(fēng)云2019年07期）