改制背景下消防監(jiān)督檢查工作研究

楊世恒

摘要：消防監(jiān)督檢查工作是消防工作中的重點和難點。在國家確立的消防隊伍三年改革時期中，完善和創(chuàng)新消防監(jiān)督檢查工作機制體制，保證在改革期間和改革之后消防監(jiān)督檢查工作的有序開展是當(dāng)前值得探討的問題。隨著消防改革的進行，許多過去的法律法規(guī)不再適用，包括《消防法》在內(nèi)的眾多法律法規(guī)都亟待修訂和完善，以符合改革的需求。本文主要探究改制背景下消防監(jiān)督檢查工作的變化和問題，并提出改進消防監(jiān)督檢查工作對策。

關(guān)鍵詞：消防改制;消防監(jiān)督檢查;消防法

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國消防工作的開展面臨新的問題和挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的戰(zhàn)略目標，要求政府部門加快轉(zhuǎn)變職能，改革現(xiàn)有行政運行機制體制。過去消防以軍隊的身份行使行政職能，存在諸多不便和產(chǎn)生了許多難題，對消防機構(gòu)的工作開展產(chǎn)生一定的負面影響。因此在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上提出消防隊伍集體轉(zhuǎn)制，脫下軍裝成為地方行政單位，并對其消防監(jiān)督職能、滅火救援職能等進行優(yōu)化，打造現(xiàn)代化職業(yè)化的消防隊伍。

一、改制背景下消防監(jiān)督檢查工作變化

消防監(jiān)督檢查工作是消防機構(gòu)的主要工作內(nèi)容之一，要求消防機構(gòu)依法對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律、法規(guī)情況進行的監(jiān)督檢查。狹義上的消防監(jiān)督檢查機構(gòu)就是單指在現(xiàn)場進行的消防監(jiān)督檢查工作，通過實地調(diào)查并當(dāng)場做出相關(guān)行政行為;廣義上的消防監(jiān)督檢查工作包括事前的審批許可，事中的實施監(jiān)督、事后的抽查回查等方面，涵蓋了整個機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的各個階段。

消防隊伍這次改革主要是從兩方面進行，一方面是消防體制的改變。消防隊伍從過去的公安現(xiàn)役部隊體制改變?yōu)榈胤叫姓C構(gòu)體系，2018年二月份底三月初，中共中央出臺《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確成立國務(wù)院下屬的應(yīng)急管理部，消防隊伍整編制劃分到應(yīng)急管理部，從此身份從武警部隊轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓挝弧?/p>

另一方面是消防職能的改變。2018年11月3日，中央人民政府網(wǎng)站公布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機構(gòu)編制的通知》其中的第三項內(nèi)容明確提出將建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。也就意味著未來指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)不再由應(yīng)急管理部的消防部門承擔(dān)，而是歸到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。消防監(jiān)督檢查包括大型群眾性活動的消防安全檢查、消防安全違法的投訴進行核查、單位運營過程中監(jiān)督抽查、開業(yè)前消防安全檢查及其他形式消防監(jiān)督檢查。這次改革中涉及的建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)指的就是開業(yè)前消防安全監(jiān)督檢查。就消防監(jiān)督檢查工作而言，現(xiàn)在不僅有新成立的應(yīng)急管理部有職權(quán)，目前的公安派出所也保留有消防監(jiān)督檢查職能，另外建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)被劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，消防監(jiān)督檢查工作職能劃分呈現(xiàn)多機構(gòu)負責(zé)、多部門行使的局面。

二、改制背景下消防監(jiān)督檢查的產(chǎn)生問題

在這次消防改制下，消防監(jiān)督檢查工作的法律依據(jù)、主體定位、職能劃分、法律責(zé)任等都需要重新定位并出臺相應(yīng)的配套規(guī)定，在改革中產(chǎn)生的問題也需要相關(guān)部門積極應(yīng)對解決。

（一）消防監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)滯后

我國消防依據(jù)分法律主要是《消防法》?！断婪ā分贫ㄓ?998年，于2008年進行過一次修改，至今沒有再修改過，我國目前正處于發(fā)展高速時期，當(dāng)前的社會現(xiàn)狀已經(jīng)與十年前大不相同，消防法中的規(guī)定很多都已經(jīng)落后于社會發(fā)展，在消防監(jiān)督檢查實際工作中往往《消防法》不能起到很好的指導(dǎo)作用，難以適應(yīng)當(dāng)前消防監(jiān)督檢查工作需要。尤其在這次消防改革中，消防機構(gòu)從實施主體、實施職能到法律責(zé)任都有著巨大的變化，現(xiàn)有頒布的《消防法》已經(jīng)不再適用，《消防法》急需一次大規(guī)模的修改，把改革的內(nèi)容以法律的方式規(guī)定下來。

同時，過去消防隊伍的職能主要是滅火與救援，相對單一，而隨著城市發(fā)展需要消防的職能更加的綜合化復(fù)雜化，因此在這次改革中對消防職能進行了全面的調(diào)整。未來的消防職能必然會向著綜合應(yīng)急救援的方向發(fā)展。另外，消防正朝向跨區(qū)域跨省份綜合力量救援發(fā)展，這就要求《消防法》明確消防新形勢下的職能規(guī)定及對新出現(xiàn)的跨省應(yīng)急救援做出相應(yīng)的規(guī)定。

（二）消防監(jiān)督檢查停止實施部分行政措施

《消防法》第四十六條規(guī)定違反本法的規(guī)定，生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售或者使用、銷毀易燃易爆危險物品的，責(zé)令停止違法行為，可以處警告、罰款或者十五日以下拘留。單位有前款行為的，責(zé)令停止違法行為，可以處警告或者罰款，并對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照前款的規(guī)定處罰。過去消防歸于公安機關(guān)管轄，可以作出由公安機關(guān)專屬的拘留行政處罰，今后消防轉(zhuǎn)歸應(yīng)急管理部后，不再屬于公安部門，自然不能再行使專屬于公安部門的行政拘留處罰，在消防監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)《消防法》規(guī)定的達到了需要拘留的違法情形的，只能做出警告、罰款及停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰決定。

另外，消防機構(gòu)過去在公安部，還有權(quán)行使強制傳喚的行政措施。在進行消防監(jiān)督檢查時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情形時，消防機構(gòu)有權(quán)對相關(guān)人員進行強制傳喚。但是行政強制傳喚屬于限制人身自由的行政強制措施，是公安部門的專屬行政措施。今后消防機構(gòu)脫離公安部，也就不能再行使強制傳喚措施，這必然會對消防監(jiān)督檢查工作的開展產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)盡早出臺相應(yīng)的替代措施或者與公安部建立職能銜接制度，以填補消防機構(gòu)改制造成的制度空白。

（三）部門間消防監(jiān)督檢查工作職能分工模糊

按照消防改革方案，消防監(jiān)督檢查職能將存在多部門聯(lián)合行使的現(xiàn)象。一方面，消防機構(gòu)的指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，今后由住建部統(tǒng)一行使，但是，改革方案中只將建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責(zé)劃出消防機構(gòu)，并沒有提到建設(shè)工程驗收等其他消防監(jiān)督檢查職能，今后消防機構(gòu)仍繼續(xù)持有并行使消防監(jiān)督檢查職能。另外《消防法》規(guī)定公安派出所也有部分消防監(jiān)督檢查職責(zé)和權(quán)限，在改革方案中并沒有提及是否繼續(xù)保留公安派出所的消防監(jiān)督檢查職能，公安派出所目前仍然有相應(yīng)的職能權(quán)限。因此，目前消防監(jiān)督檢查職能由公安部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部及應(yīng)急管理部三方共同行使，相互之間的工作內(nèi)容、工作職能和權(quán)限仍有待明確。

（四）消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任有待落實

對于依法行使消防監(jiān)督檢查工作的行政機關(guān)的法律責(zé)任，已經(jīng)有許多法律法規(guī)依法進行了規(guī)定。但是在實踐中消防監(jiān)督檢查仍存在職責(zé)分工不清、責(zé)任分配混亂的情形。首先，消防部門的監(jiān)督檢查工作內(nèi)容多，相互之間工作有重合，內(nèi)部的各個部門之間沒有形成有效的責(zé)任劃分，導(dǎo)致要追究責(zé)任時相互推諉，最后不了了之，落實不到責(zé)任人員。其次，消防人員調(diào)動頻繁也對消防監(jiān)督檢查法律責(zé)任的落實產(chǎn)生了阻礙。消防隱患本身就有問題曝光周期長，火災(zāi)隱患較隱蔽等特點，當(dāng)火災(zāi)事故發(fā)生時很難認定是哪一期消防監(jiān)督?jīng)]有盡到責(zé)任，這也使得部分消防監(jiān)督檢查人員抱有僥幸心理，認為出了火災(zāi)事故也追責(zé)不到自身，消極履行消防監(jiān)督檢查職能。再者，在改制之后，行使消防監(jiān)督檢查職能的包括消防部門、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安派出所三個部門機構(gòu)。機構(gòu)相互之間消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任需出臺法律法規(guī)去界定和明確，保證消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任能有效落實。

（五）消防監(jiān)督檢查工作任務(wù)繁重人手缺乏

我國消防監(jiān)督檢查工作過去絕大多數(shù)都是由地方公安消防隊伍去完成，由于部隊的編制名額及內(nèi)部專業(yè)門檻高等原因，能從事消防監(jiān)督檢查工作的人員并不多，隨著今年國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，許多行業(yè)都在創(chuàng)新變化，產(chǎn)生了許多新生事物，導(dǎo)致了消防監(jiān)督檢查工作越發(fā)繁重復(fù)雜，從事消防監(jiān)督檢查工作的人員急需增加。在改制以后消防監(jiān)督檢查工作目前由三個部門的有關(guān)人員來進行，看似人員得到了補充，實質(zhì)上仍然是之前在消防部門從事消防監(jiān)督檢查的那部分人員在完成這部分工作。在新一輪消防監(jiān)督檢查工作人員培養(yǎng)出來之前，消防監(jiān)督檢查工作的人手不足的問題依然十分嚴峻。

三、改制背景下消防監(jiān)督檢查改進對策

面對改革，既要看到體制變化所帶來的諸多問題和困境，也要看到在改革中存在的機遇，通過修訂相應(yīng)法律法規(guī)、探索消防監(jiān)督檢查新模式、培養(yǎng)消防職業(yè)化新型人才等措施，打造一支對黨忠誠、服務(wù)人民、赴湯蹈火、竭誠為民的新時期職業(yè)化消防隊伍。

（一）完善相應(yīng)的消防監(jiān)督法律法規(guī)

《消防法》中明確的消防監(jiān)督主體是公安部門消防機構(gòu)及轄區(qū)派出所，而根據(jù)改革方案，消防機構(gòu)劃歸應(yīng)急管理部管轄，則《消防法》中的執(zhí)法主體身份應(yīng)當(dāng)要進行相應(yīng)調(diào)整。另外，對于公安派出所是否保留消防監(jiān)督職能，還要進一步明確。過去公安派出所行使消防監(jiān)督，主要是對轄區(qū)內(nèi)的一些日常消防檢查和消防宣傳，是對消防機構(gòu)行使消防監(jiān)督檢查的一個補充性職能，二者的職能存在密切聯(lián)系。今后若轄區(qū)派出所繼續(xù)行駛消防監(jiān)督檢查職能，則需要出臺相應(yīng)的消防監(jiān)督法律法規(guī)制度去對兩個部委行使消防監(jiān)督檢查工作的工作內(nèi)容、職能范圍、法律責(zé)任分配等進行明確和分工。

另外，消防機構(gòu)離開部隊體系后，探索在行政機構(gòu)框架下建設(shè)現(xiàn)代化的職業(yè)消防，一定意義上束縛更少了，有更多的可能性去壯大消防的力量，更好的融入社會，借助社會單位進行消防監(jiān)管?？梢栽诂F(xiàn)有《消防法》的基礎(chǔ)上，加入社會單位消防監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容，學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，如消防管理員，企業(yè)消防負責(zé)經(jīng)理等引入我國消防監(jiān)督檢查體系。另外，對于已經(jīng)相對成熟，實施一段時間的消防設(shè)施維護保養(yǎng)制度、消防安全自我評估制度可以逐步上升到法律層面，以《消防法》的名義確定下來，更有力的推廣反饋良好的制度體系。

（二）完善改革期間部門間行政措施的銜接制度

消防機構(gòu)在改制到應(yīng)急管理后，首先應(yīng)當(dāng)建立與公安部之間的職能銜接制度。針對消防機構(gòu)過去所行使的公安特有的行政措施，如行政拘留和行政強制傳喚，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的政策性文件來指導(dǎo)改制期間消防監(jiān)督檢查工作。對于消防監(jiān)督檢查工作中需要采取行政拘留和行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)文件委托公安機關(guān)實施或者將案件移送給公安機關(guān)，另外修訂相關(guān)法律法規(guī)，制定新的行政措施代替原本行政拘留和行政強制傳喚的相關(guān)規(guī)定，從而使新修訂的法律法規(guī)適應(yīng)消防監(jiān)督檢查工作實踐的發(fā)展。如消防監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形符合《消防法》應(yīng)當(dāng)行政拘留的，消防機構(gòu)可以移交給公安機關(guān)進行，從而保證工作順利完成。

（三）明確部門之間消防監(jiān)督檢查職能分工

要明確部門之間消防監(jiān)督檢查職能分工，首先要修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，以公安消防部門為主體制定的法律法規(guī)必然要修訂，可以先由公安部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部及應(yīng)急管理部三方出臺部門規(guī)章，明確改革期間消防監(jiān)督檢查職能的行使和責(zé)任劃分，之后再通過《消防法》的修訂明確職能分工。其次三方部門應(yīng)當(dāng)相互之間積極研討職能分工問題，制定行之有效的部門間職能銜接制度，保證改革期間消防監(jiān)督檢查工作順利開展。如住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主要負責(zé)開業(yè)前消防監(jiān)督檢查，而應(yīng)急管理部負責(zé)運營中的各類消防監(jiān)督檢查及各類抽查排查。派出所則以其深扎基層社區(qū)的優(yōu)勢對社區(qū)消防隨時抽查，發(fā)現(xiàn)問題隨時反映。對于較為嚴重的消防隱患派出所可以通知轄區(qū)的消防機構(gòu)到場處置，由此形成相互銜接、相互支持的職能行使體系，保證消防監(jiān)督檢查職能在多個部門合力運作下有序開展。

（四）明確消防監(jiān)督檢查工作法律責(zé)任

首先要在制度上捋順各個部門的法律關(guān)系，可以以國務(wù)院的名義，由國務(wù)院法制機構(gòu)牽頭，各部門協(xié)調(diào)出臺一部消防監(jiān)督檢查工作暫行條例，明確規(guī)定各個部門在監(jiān)督檢查工作中的法律責(zé)任，在發(fā)生問題時也能有法可依有據(jù)可查。另外，部門內(nèi)部也要進一步細化法律責(zé)任分配，應(yīng)急管理部作為一個新成立的部門，許多規(guī)章制度還沒有落實，可以在制定規(guī)章之初就規(guī)定好消防監(jiān)督檢查工作的相關(guān)條款，這樣避免后期不斷的修訂，耗費大量的人力物力資源;而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部剛接手消防監(jiān)督檢查工作，也需要成立相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，可以環(huán)向比較應(yīng)急管理部的消防監(jiān)督檢查規(guī)定，制定行之有效的規(guī)章制度。

明確消防監(jiān)督檢查工作的法律責(zé)任承擔(dān)，關(guān)鍵要理清各方的責(zé)任分配，當(dāng)前《消防法》對地方政府和地方部門的消防責(zé)任缺乏硬性規(guī)定，對于基層政府的消防責(zé)任劃分模糊，政府借此推卸消防責(zé)任，這也是過去許多火災(zāi)發(fā)生的重要原因。因此要明確提出政府部門“誰主管、誰負責(zé)”原則，不能出了問題就問責(zé)消防機構(gòu)，對于本行業(yè)本部門主管的，要追究相關(guān)部門的責(zé)任。如安檢、教育等部門就要對自己負責(zé)的危險化學(xué)品、學(xué)校等區(qū)域的消防監(jiān)督檢查負責(zé)，消防部門要發(fā)揮自己的專業(yè)性，對政府各部門履職情況進行指導(dǎo)和督促。

（五）探索市場資源補充消防監(jiān)督檢查力量

探索市場參與消防監(jiān)督檢查，主要是發(fā)揮消防中介公司的作用，將消防監(jiān)督檢查工作的部分內(nèi)容交由消防中介公司去完成，從而消防部門能更好的集中力量處理重大疑難問題?，F(xiàn)在社會上已經(jīng)有消防中介公司專門從事消防檢查業(yè)務(wù)，主要是面向企業(yè)公司，為其提供消防檢查服務(wù)，排除火災(zāi)隱患，通過消防檢查。在廣東地區(qū)，部分支隊已經(jīng)開始探索將消防監(jiān)督檢查的部分任務(wù)交給消防中介公司去完成，由于社會單位存在市場競爭，其完成任務(wù)的效果比預(yù)期的還高效合格，因此，其他地區(qū)也可以借鑒這種工作機制，和社會上從事消防檢測的機構(gòu)合作，提高消防檢查效率和質(zhì)量。

同時政府可以探索消防火災(zāi)責(zé)任保險在我國實施的試點和推廣，保險公司可以根據(jù)單位消防安全調(diào)節(jié)保額，通過經(jīng)濟因素督促企業(yè)重視消防安全管理、提高消防安全意識，自覺自查自身消防問題。要修訂法律法規(guī)為市場資源補充消防監(jiān)督檢查力量提供法律法規(guī)依據(jù)，如消防法可授予符合條件的社會組織、行業(yè)協(xié)會日常監(jiān)督檢查權(quán)，充分發(fā)揮社會組織的力量。通過出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章探索社會組織參與消防監(jiān)督檢查工作的模式，不再單一依靠專業(yè)消防機構(gòu)，而是把各方面力量整合，形成更加高效的消防監(jiān)督檢查運行模式。

四、結(jié)語

消防監(jiān)督檢查工作作為日常防火控火的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)系到社會民生和百姓的生命財產(chǎn)安全，要切實保證改革期間消防監(jiān)督檢查工作有序進行，并且通過修訂《消防法》等法律法規(guī)內(nèi)容，讓消防監(jiān)督檢查工作在這次消防改革中真正受益。使之工作效率、服務(wù)質(zhì)量、檢查方式各方面都要有質(zhì)的提升，從而推動消防治理能力現(xiàn)代化，職業(yè)化，打造一支服務(wù)人民，對黨忠誠，赴湯蹈火，竭誠為民的優(yōu)秀消防隊伍。

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