村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能困境及出路

曹益平

摘要：村規(guī)民約的制定是村民自治的重要體現(xiàn)，當(dāng)下，部分村規(guī)民約存在著表現(xiàn)形式不一、程序違法、內(nèi)容違法及權(quán)威性不夠等困境。因此，為了更好的發(fā)揮鄉(xiāng)村治理功能，應(yīng)當(dāng)規(guī)范村規(guī)民約的表現(xiàn)形式、制定程序，將村規(guī)民約納入法治化軌道，增強(qiáng)其權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;困境;出路

村規(guī)民約是生活在鄉(xiāng)村一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活過(guò)程中自發(fā)形成或制訂的規(guī)范村民日常行為及處理矛盾糾紛的規(guī)則，其雖不屬于國(guó)家正式法的范疇，但在鄉(xiāng)村治理中卻發(fā)揮了積極作用，不僅有利于村民自身利益的保護(hù)，還促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

1 村規(guī)民約的歷史發(fā)展及本質(zhì)要義

村規(guī)民約的形成，最早可追溯到中國(guó)古代封建專制統(tǒng)治時(shí)期，在封建專制統(tǒng)治之下，政治上，實(shí)行皇權(quán)不下縣制度;經(jīng)濟(jì)上，實(shí)行的是自給自足的封閉的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài);社會(huì)組織結(jié)構(gòu)上，實(shí)行的是以血緣為紐帶的宗法制。總體而言，鄉(xiāng)土社會(huì)是“禮治”社會(huì)，沒(méi)有法律滋生的土壤，因而在這么一種特定的歷史環(huán)境中，村規(guī)民約在倫理親情關(guān)系主導(dǎo)的社會(huì)中發(fā)揮著重要的社會(huì)治理作用。新中國(guó)成立后，國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的全面控制，國(guó)家政權(quán)開(kāi)始向鄉(xiāng)村滲透和覆蓋，村規(guī)民約所發(fā)揮的作用嚴(yán)重受限，并有退出鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)之勢(shì)。但1982年《憲法》的頒布，在政治體制上明確廢除人民公社制度，建立鄉(xiāng)政府，逐漸形成鄉(xiāng)政村治局面，村規(guī)民約又獲得了一次重生的機(jī)會(huì)。之后，《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，對(duì)村規(guī)民約的具體內(nèi)容進(jìn)一步予以細(xì)化。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)就法治中國(guó)建設(shè)問(wèn)題專門(mén)作出部署，明確提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。

2017年，十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求建立自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系，在這個(gè)完善的治理體系中，自治是核心，自治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本是依靠村規(guī)民約的健全與完善，而村規(guī)民約的訂立及完善一般是在村委的組織下，以村民為主體，結(jié)合本村實(shí)際，由村民經(jīng)過(guò)反復(fù)討論或協(xié)商而成，充分體現(xiàn)村民的意志。因此，村規(guī)民約的制定本身就是村民自治的體現(xiàn)。

2 村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的諸多困境

從內(nèi)容上來(lái)看，傳統(tǒng)的村規(guī)民約主要是通過(guò)“禮”之類的道德傳統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理功能。隨著時(shí)代變遷及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村民開(kāi)始走出傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村地域范圍，背井離鄉(xiāng)加入城市化建設(shè)大軍的人潮中，思想變得豐富，交往變得復(fù)雜，繼續(xù)靠禮俗之類的倫理規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序日益變的艱難，村規(guī)民約的發(fā)展呈現(xiàn)出一系列困境。

2.1 表現(xiàn)形式不一

雖隨著82年憲法及1987 年《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布實(shí)施，村規(guī)民約的地位得以確立起來(lái)，但村規(guī)民約畢竟是一種地方性規(guī)范，與特定的村域和人群的風(fēng)俗習(xí)慣緊密關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出一種“地方性”局限。具體而言，表現(xiàn)在形式上呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)，有些地方的村規(guī)民約可能是經(jīng)過(guò)深思熟慮、集思廣益，用文字形式進(jìn)行表達(dá)的;而有些地方的村規(guī)民約可能僅憑口耳相傳，表現(xiàn)為自然而生的民間習(xí)俗和慣例。顯然，相較于以文字形式表達(dá)的村規(guī)民約，這種以習(xí)俗與慣例形式表達(dá)的村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的作用全憑村民的自覺(jué)，一旦有人的行為違反這些習(xí)俗與慣例，最多只是受到道德與良心的譴責(zé)，因此村規(guī)民約的社會(huì)調(diào)整功能非常弱小。

2.2 程序違法

從村規(guī)民約的制定過(guò)程來(lái)看，依照《村民委員會(huì)組織法》之規(guī)定，村民會(huì)議應(yīng)是村規(guī)民約的唯一制定機(jī)構(gòu)，但各地制定村規(guī)民約的實(shí)際中有的是由村黨支部來(lái)制定，有的則是由村黨支部與村委會(huì)來(lái)共同制定，甚至有的是由村支書(shū)或村主任一人制定而由全村遵守。從上述現(xiàn)象不難看出，村規(guī)民約在有些地方的制定體現(xiàn)的是村黨支部、村委會(huì)或個(gè)別村支書(shū)與村主任的意思和要求，不能充分反映村民的集體意志，不利新型鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 內(nèi)容與法律相背

村規(guī)民約的具體內(nèi)容只有與國(guó)家法律法規(guī)一致時(shí)，才能受到國(guó)家法律保護(hù)，并成為村民的自覺(jué)遵循，倘使與法律規(guī)定、法治精神相背，則非但起不到好的規(guī)范作用，還有可能激發(fā)矛盾。當(dāng)下，我國(guó)部分地方的村規(guī)民約與法律的相抵觸主要表現(xiàn)在：一是法律真實(shí)與客觀真實(shí)的認(rèn)定問(wèn)題。比如，村民基于樸素的道德及親情倫理，相互借錢(qián)時(shí)一般不會(huì)打借條，假如出現(xiàn)借款人賴賬的情形時(shí)，出借人的權(quán)利在這種情況下就得不到保護(hù)。二是農(nóng)村女權(quán)益保障問(wèn)題。在我國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，仍然存在著“重男輕女”的思想，農(nóng)村的外嫁女、喪偶媳婦、離婚婦女的土地、繼承權(quán)益等得不到村規(guī)民約的有效保護(hù)。這些與我國(guó)憲法、法律所倡導(dǎo)的男女權(quán)利平等原則完全背道而馳。因此，這些與我國(guó)法律規(guī)定、法治精神相背的村規(guī)民約起不到保護(hù)村民權(quán)益的作用，村民也就很難遵守這些村規(guī)民約，還極有可能激發(fā)矛盾，引發(fā)村民上訪或其它群體性糾紛，不利于鄉(xiāng)村自治。

2.4 權(quán)威性不夠

一些地方的村規(guī)民約雖已形成，但往往被束之高閣，真正發(fā)揮作用的比較少，尚不能形成有效的權(quán)威。究其原因，其一，有些地方的村規(guī)民約在制定時(shí)民眾參與度低，村民對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容陌生，因而村民認(rèn)同度不高;其二，有些地方的村規(guī)民約因缺乏實(shí)質(zhì)性化解基層矛盾、保護(hù)村民合法權(quán)益的條款，因此，在實(shí)際生活中的作用不大;其三，有些地方的村規(guī)民約因執(zhí)行力度不大，形同擺設(shè)，對(duì)村民起不到震懾作用，規(guī)范不了村民的日常行為，從而在村級(jí)治理過(guò)程中作用非常小。

3 提升村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能

十九大報(bào)告明確指出，要建立“自治、德治、法治”相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。村規(guī)民約制定是實(shí)現(xiàn)村民自治的主要途徑，因此，只有進(jìn)一步完善村規(guī)民約，才能更好的實(shí)現(xiàn)村民自治。

一是規(guī)范村規(guī)民約的表現(xiàn)形式。雖然村規(guī)民約的內(nèi)容大多是村民的習(xí)俗與慣例，但它以文字的形式進(jìn)行記錄和表達(dá)，并進(jìn)行張貼和公布，成為村民普遍遵守的治理制度，這是村規(guī)民約發(fā)揮其社會(huì)治理功能的基礎(chǔ)和前提。而且以文字作為村規(guī)民約的載體，使得村規(guī)民約在發(fā)揮社會(huì)調(diào)整功能時(shí)有據(jù)可查，并可隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的修改。

二是規(guī)范村規(guī)民約的制定程序。村規(guī)民約的制定過(guò)程主要是最大限度的集中民意，讓村民充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，所以，程序上應(yīng)由村民自治組織提議，通過(guò)村民代表大會(huì)，協(xié)商并確定規(guī)則，而不能村級(jí)組織擅自決定，甚至是村支書(shū)或村主任搞一言堂。

三是將村規(guī)民約納入法治化軌道。《憲法》與《村民委員會(huì)組織法》均賦予了村規(guī)民約的法律效力，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律規(guī)定，不得逾越法律底線。合法性是村規(guī)民約效力體現(xiàn)的基礎(chǔ)。村規(guī)民約作為調(diào)節(jié)村民行為的一種重要規(guī)則，在對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣及道德進(jìn)行創(chuàng)新性改造的基礎(chǔ)上其本身必須合乎法律的規(guī)定，融入現(xiàn)代法治理念，方能在實(shí)現(xiàn)村民自治過(guò)程中迸發(fā)出生機(jī)和活力。

四是增強(qiáng)村規(guī)民約的權(quán)威性。村規(guī)民約要有權(quán)威，合法性是其前提。其次，村規(guī)民約制定應(yīng)增強(qiáng)民眾參與，充分反映民意。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村以血緣為紐帶的宗法制社會(huì)受到強(qiáng)烈沖擊，一部分村民開(kāi)始對(duì)村規(guī)民約顯示出冷漠，不愿參與到村規(guī)民約的制定過(guò)程中來(lái)，因此，應(yīng)充分發(fā)揮村支兩委的凝聚功能，通過(guò)村文化熏陶、村集體民生關(guān)懷等措施以增強(qiáng)村民的認(rèn)同感、歸屬感，從而激發(fā)其參與意識(shí)，只有這樣，村規(guī)民約的內(nèi)容才能對(duì)村民的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定的更為具體和科學(xué)，以增強(qiáng)村民權(quán)益保護(hù)的有效性。再次，加大村規(guī)民約執(zhí)行的保障力度。村委可通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議，制定村規(guī)民約的貫徹執(zhí)行的各項(xiàng)保障措施，避免使村規(guī)民約成為一紙空文。

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基金項(xiàng)目：本文系益陽(yáng)市社科聯(lián)課題“村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能研究”的階段性研究成果。

（作者單位：中共益陽(yáng)市委黨校）