淺析我國出口管制法律體系

黃斯麗

摘要：在安全環境和全球戰略形勢深刻變化的大背景下，出口管制與維護國家安全與國際和平與發展息息相關。目前已經我國以構建了以《對外貿易法》為核心的出口管制法律體系，通過經營者資格登記、清單管理、許可制度等措施，對軍品及兩用物項與技術的出口實施管制。但現行的出口管制法律體系仍存在諸如法律層級不高、立法分散等問題，有必要加快出臺《出口管制法》，構建完善的出口管制法律體系。

關鍵詞：出口管制;法律體系;改善措施

隨著新興國家政治經濟力量的發展，國際形勢正在發生深刻變化。國際體系中不穩定因素增多，尤其是恐怖活動的風險在某些地區呈現出擴大的趨勢，而且更加嚴峻復雜。大規模殺傷性武器（“WMD”）及其運載工具、常規武器及其相關兩用物項和技術在全球范圍內的擴散風險與日俱增。

出口管制作為維護國家安全，防止核擴散和反恐防暴的手段之一，其重要性也越來越凸顯。目前，許多國家都制定了出口管制相關的法律法規，我國也不例外。本文擬對我國的出口管制法律體系進行梳理，對其存在的問題予以分析，并提出相應的改善建議。

1 我國出口管制法律體系概況

目前，我國尚無國家層面的專門的出口管制法，而主要是在《對外貿易法》為核心基礎上，通過與其他配套的一般法律、行政法規及規章層面的相關規定及參加和認可的國際條約構成我國出口管制的法律體系，具體如下：

（1）法律層面，主要包括：（1）《對外貿易法》、（2）《海關法》和（3）《刑法等》。其中，《對外貿易法》作為管理貨物和技術出口的基本法律，具有綱領性作用，對國家實施出口管制的原因及高新技術產品出口管制制度進行了原則性規定，為其他出口管制配套法律法規的制定提供了依據;而《海關法》、《刑法》等則對出口管制的措施、刑事責任等進行了進一步規定。

（2）行政法規層面，主要包括：（1）《貨物進出口管理條例》、（2）《技術進出口管理條例》、（3）《軍品出口管理條例》、（4）《核出口管制條例》、（5）《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、（6）《核兩用品及相關技術出口管制條例》、（7）《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》、（8）《易制毒化學品管理條例》、（9）《監控化學品管理條例》、（10）《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》。其中，（1）主要是對普通貨物和技術的一般規定，（2）主要是對軍品管制的規定;（3）至（10）則主要是對兩用物項和技術出口管制的規定。

（3）部門規章和規范性文件層面，主要包括：（1）《禁止出口限制出口技術管理辦法》、（2）《軍品出口管理清單》、（3）《敏感物項和技術出口經營登記管理辦法》、（4）《關于兩用物項和技術經營企業建立內部出口控制機制的指導意見》、（5）《兩用物項和技術出口通用許可管理辦法》、（6）《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》（2018）、（7）《核產品轉運及過境運輸審批管理辦法（試行）》、（8）《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》、（9）《易制毒化學品進出口管理規定》、（10）《易制毒化學品進出口國際核查管理規定》、（11）《向特定國家（地區）出口易制毒化學品暫行管理規定》、（12）《麻黃素類易制毒化學品出口企業核定暫行辦法》、（13）《民用航空零部件出口分類管理辦法》等。這些行政法規為主管部門根據各行政法規制定的針對不同管制物項的配套規定，用于指導出口管制工作的實務操作。

（4）國際組織和國際條約層面，主要是針對防止WMD擴散的多邊機制，其中加入的國際組織包括：（1）國際原子能機構、（2）桑戈委員會、（3）核供應國集團、（4）導彈及其技術控制制度;簽署或締結的國際條約包括：（1）《不擴散核武器條約》、（2）《全面禁止核試驗條約》、（3）《關于禁止發展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》、（4）《禁止細菌（生物）及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約》等

2 我國出口管制制度

我國現行的出口管制法律體系主要可分為兩方面：一是對軍品的出口管制;二是對兩用物項和技術的出口管制。具體而言，我國的出口管制手段包括出口經營登記管理、許可證管理、清單管理及全面控制措施等。具體而言：

2.1 對軍品的出口管制

就軍品而言，我國實行統一的軍品出口管理制度，其主管部門為國務院和中央軍事委員會，管制物品為用于軍事目的的裝備、專用生產設備及其他物資、技術及有關服務，具體清單由國家軍品出口管理部門制定。

軍品出口由取得軍品出口經營權的軍品貿易公司負責經營，而軍品出口經營權需國家軍品出口管理部門審查批準，且出口軍品時應取得軍品出口許可證。取得軍品許可證的流程如下：（1）簽訂軍品出口合同前，需要就軍品出口項目取得國家軍品出口主管部門批準，或由國家軍品出口主管部門會同國務院、中央軍事委員會的有關部門進行審查批準;（2）取得軍品出口項目批準后，方可簽訂軍品出口合同，并應向國家軍品出口主管部門提交合同，申請審查批準，合同只有在獲得批準后才能生效;（3）取得前述兩項批準后，軍品貿易公司應憑軍品出口合同批準文件，向國家軍品出口主管部門申領軍品出口許可證。此外，就重大的軍品出口項目、合同，還應經國家軍品出口主管部門會同國務院、中央軍事委員會的有關部門審查，報國務院和中央軍事委員會批準。由于軍品出口與國家安全密切相關，因此其管制措施相對嚴格。

2.2 對兩用物項和技術的出口管制

一般而言，兩用物項和技術是指集民事用途與軍事用途一體的或有助于提升軍事潛力的貨物、技術和服務等物項，包括用于設計、開發、生產或使用大規模殺傷性武器的物項。但我國現行的法律法規中，僅有“敏感物項和技術”的定義，對“兩用物項和技術”并沒有明確的定義，而從《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》和《敏感物項和技術出口經營登記管理辦法》的相關規定來看，“兩用物項和技術”與“敏感物項和技術”應具有相同內涵。

商務部產業安全與進出口管制局是兩用物項和技術的出口管制的主管部門。與軍品一樣，兩用物項和技術的出口也實行清單管理，商務部和海關總署于每年12月共同發布《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》。2005年《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》出臺前，兩用物項和技術的清單分別由上述表格中的各單項條例分別規定，該管理辦法生效后，將各單項條例中的清單予以統合成一張清單，分類列示。

除清單管理外，我國對兩用物項和技術的出口管制還采取了如下措施：（1）出口專營制度，主要針對核物項出口;（2）出口經營者登記制度，主要針對核兩用品及技術、導彈及相關物項和技術、生物兩用品及相關設備和技術、有關化學品及相關設備和技術，出口前述物項和技術的經營者，必須向商務部申請經營者登記;（3）許可證制度，就清單中所列的兩用物項和技術，經營者出口的，需申請相應的出口許可證;（4）全面管制制度，根據《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》第8條規定，出口許可證并不僅限于清單中規定的物項和技術，出口經營者知道或者應當知道，或者得到國務院相關行政主管部門通知，其擬出口的物項和技術存在被用于大規模殺傷性武器及其運載工具風險的，無論該物項和技術是否列入清單，都應當申請出口許可證。

3 我國出口管制法律體系存在的問題

由于我國現行出口管制法律法規出臺時間較早，且主要根據具體物項進行單項立法，故存在以下問題：

（1）法律層級較低，缺少國家層面的專門的出口管制法。現階段，我國的出口管制法律體系主要由行政法規和部門規章構成，由于其效力層級不高，導致主管部門在工作實踐中存在調查執法權限不足、部分案件無法查處等問題，影響出口管制工作的權威性。

（2）法規、規章的條款規定不明確。如上所述，現行的行政法規或規章中僅有 “敏感物項和技術”的定義，并無“兩用物項和技術”的定義，但在相關主管部門制定的規章中卻使用了“兩用物項和技術”的表述，概念定義的不明確，容易造成實務適用的混亂。再如《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》第35條規定：“未經許可，或者超出許可范圍進出口兩用物項和技術的，依照有關法律、行政法規處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”此處的“有關法律、行政法規”并未明確規定，且也未規定具體的行政處罰措施。

（3）出口管制標準不高，方式單一，與國際規則接軌程度較低。目前我國的出口管制措施主要是根據物項確定的許可制度，對于國際通行最終用戶和最終用途核查措施的規定還不夠完善;另外對于一些技術含量較低的兩用物項或者擴散風險較低的目的地的出口，缺少相應的許可例外或許可便利的措施，與國際規則存在一定差異。

4 完善我國出口管制法律體系的建議

針對我國現行出口管制法律體系存在的問題，有必要采取相應的改進措施，具體建議如下：

（1）加快制定出臺統一的《出口管制法》。如上所述，由于國家立法層面上的《出口管制法》的缺失，相關行政規章分散凌亂，除行政許可的批準外，出口管制相關的其他事宜，如違法調查等，主管部門缺少相應的權限，嚴重影響了出口管制工作的權威性。目前《出口管制法》已列入2019年立法計劃，但何時能正式出臺還尚未確定，鑒于目前復雜的國際形勢，有必要加快《出口管制法》的立法進程。

（2）梳理現有出口管制行政法規及規章制度，構建完善的出口管制法律體系。現有的出口管制相關的規定中，存在著過時、規定不明確及重復等問題，隨著今后《出口管制法》的出臺，行政法規及規章制度中與《出口管制法》中不一致的內容或表述等，該如何修訂以實現與《出口管制法》的整合，需要進行相應的梳理。此外，根據商務部2017年公布的《出口管制法（草案征求意見稿）》，可以預見今后我國的出口管制將拓寬相關的管理手段（如許可例外、黑名單制度等），實務中該如何落實，也有必要進行更進一步研究。

（3）加強與國際合作，在我國實際國情基礎上，借鑒其他國家的經驗及做法。出于維護國家安全和經濟利益的目的，目前世界上眾多國家都已建立出口管制機制，尤其是發達國家，建立相對完善的出口管制法律體系的國家不乏少數，其出口管制水平也較高，加強與這些國家的交流與學習，有助于進一步實現與國際社會的接軌，但由于國情及立場的不同，在借鑒其他國家出口管制政策中有利于我國的做法的同時，必須堅持從我國國情出發，才能真正構建完善的出口管制體系，切實維護我國的國家安全及利益。

作為維護國家安全與發展利益的重要手段，出口管制對于新形勢下維護國際和平與安全，樹立負責任大國形象具有重要作用，構建完善的出口管制法律體系，不僅有利于維護國家安全，也能進一步提升我國的國際影響力。

（作者單位：中國社會科學院）