澳大利亞國家反恐機制（上）

戴銘

一、澳大利亞反恐形勢概述

澳大利亞的國家恐怖威脅風險水平自2014年9月上升后一直保持在“有可能”的狀態。恐怖主義對境內外澳大利亞人的安全和利益造成直接、持續的威脅，成為澳大利亞面臨的一項持久性挑戰。涉恐意識形態不僅是伊斯蘭極端主義分子的意識形態，還包括基于政治、宗教信仰等其他意識形態的恐怖主義，比如左翼或右翼極端分子。事實證明，國際恐怖團體善于利用他們的極端意識形態，激勵其同情者與支持者在全球發動恐怖襲擊。從國家安全利益的角度出發，澳大利亞的主要關切是中東極端分子與東南亞極端組織間日益密切的聯系。盡管政府已經在立法、資源分配和能力建設等方面投入了大量的時間與精力，但仍然無法找到應對恐怖威脅的萬全之策。

為此，各級政府部門共同努力，重點將預防作為打擊恐怖主義的第一道防線。澳大利亞政府理事會于2015年7月發布《澳大利亞反恐戰略》，該戰略設定了澳大利亞反恐安排的框架，將澳大利亞當前的反恐形勢置于全球大環境中進行考量，確定了應對持久挑戰所需的五個相互關聯的因素：①挑戰暴力極端主義意識形態；②阻止人們成為恐怖分子；③塑造全球反恐環境；④干擾澳大利亞境內的恐怖活動；⑤發生恐怖襲擊時的有效應對和秩序恢復。

“澳大利亞國家反恐計劃”包括其各級政府和參與反恐的相關機構的組織、管理與運行責任，確定了恐怖活動預防、應對、調查、災后恢復以及相關準備工作的框架，以準備、預防、應對和恢復的“PPRR模型”為支撐，不同類型的工作相互關聯并有可能同時進行。該計劃位列于規劃了澳大利亞反恐工作首要戰略框架的《澳大利亞國家反恐戰略》之下，是其有益補充。這份計劃由包括《澳大利亞國家反恐手冊》在內的一系列詳細文件予以支持。《反恐計劃》遵循著《反恐戰略》提出的以下三個原則：一是保護生命安全是絕對優先級，二是各級政府和社區須共同應對恐怖主義的挑戰，三是恐怖活動是需要通過刑事司法程序處理的犯罪行為。

二、國家協調和法律框架

（一）各級政府及相關主體職責分工。

表1和表2概述了澳大利亞聯邦、州、地方政府、私營機構和社區等，在反恐籌備、預防、應對和恢復等方面的職責。

表2：地方政府、私營機構和社區的角色

表3：政府間協議和反恐相關協調主體

表4：常設的聯邦、州和地區協調主體

（二）反恐法律框架。

澳大利亞有個全國一致、合作性的反恐法律框架。執法、情報和檢察部門在此框架下預防恐怖活動發生，對從事或想要從事恐怖活動的行為人開展調查和審查起訴。各級政府負責確保法律框架能夠時刻有效應對恐怖威脅。“政府間反恐法律協議”為調整聯邦政府與州、地方政府間預防打擊恐怖活動、查禁恐怖組織的關系提供了依據。必要時聯邦政府將與州和地方政府協商，對法律框架進行修改。位于框架最前列的是澳大利亞《1995年刑法典法令》規定的涉恐罪行，包括參加恐怖活動和為恐怖活動開展培訓、籌備、計劃、提供財務或其他資助等行為。刑法典規定了對境外入侵者的指控與起訴。許多涉恐罪行都規定了預備階段的處罰，所以，執法機構可以提前介入予以制止、逮捕相關人員。刑法典通過安全保證和審核機制，確保國家安全需求、個人隱私和公共利益之間的平衡。

三、國內反恐工作的相關安排

（一）準備機制。準備機制是指預警、溝通、計劃、準備資源以及安排演練，確保最大限度預防、應對恐怖活動，盡快恢復正常秩序的過程。其重要工作之一是通過培訓、演練和配置裝備提高相關人員專業技能、保持反恐應對能力。

（二）國家恐怖威脅咨詢系統與信息發布。國家恐怖威脅咨詢系統包括了國家恐怖威脅的五個等級和關于恐怖威脅的性質，對國家、民眾利益的影響等內容。國家恐怖威脅等級由安全情報組織負責人根據情報信息確定，并定期審核更新。

（三）國家反恐能力和待命機制。相關政府間協議會通過轄區間合作伙伴關系提升國家多樣化的反恐能力，通過培訓演練項目、行動實用性評估和對國際經驗與基準的借鑒，測試反恐能力的有效性。澳大利亞及新西蘭聯合反恐委員會提供戰略指導、政策協調和全國范圍內的投資，以提升更強調互動性的反恐能力。這里的互動性可能是訓練和準則的共享、一致性培訓、有效信息分享，以及獲得本轄區沒有的專業設備和技術等。

（四）演練與培訓。演練是提升反恐能力的關鍵要素之一，提供了多機構、跨部門的參與機會，包括：測試現有計劃以發現能力差距，維持和提升互動性，為審查制定安全立法、政策、計劃、安排和程序提供信息，保持國家反恐安排適用的一致性，等等。轄區和相關機構承擔著培訓設計的職能，確保轄區間、能力間的互動性與凝聚性。各轄區負責培訓和根據需要認證急救人員和專業警務技能，所有的培訓項目和運行流程都會根據實踐反饋開展定期評審。

（五）信息發布與媒體聯絡。各級政府確保發布的公共信息和媒體聯絡工作能夠讓公眾對恐怖威脅和政府應對措施有所認識，對國家應對各類恐怖威脅的能力有自信。州和地方政府負責在各自轄區內發生恐怖活動或恐怖威脅水平發生變化時發布公共信息。檢察總署負責國家層面協調一致的公共信息共享。檢察總署的媒體部門負責聯邦政府涉恐公共信息發布和媒體聯絡。私營機構和社區可以隨時通過公開信息獲知國家反恐安排，協助國家開展備災、防災、救災和恢復工作。政府專門設置了全年無休的國家安全熱線1800123400，接收涉恐警情。澳大利亞安全情報組織建設了一個行業和政府共享非涉密信息的聯絡網站，幫助雙方建立共識和牢固的互利關系。

（六）關鍵基礎設施保護與彈性安排。各級政府設計了互補的關鍵基礎設施計劃，與私營機構合作，最大化共享信息，優化對各類安全風險的解決方案。州和地區警察部門負責向相關機構和人員提供涉恐情報和風險信息。關鍵基礎設施的業主和運營者為確定和履行其法律義務負最終責任，管理可能會影響組織物資、財務、法律和聲譽，或損害職工、顧客和其他相關方的運行風險。檢查總署管理的“可信任信息共享網絡”，為關鍵基礎設施的業主和運營者提供了定期共享安全信息的安全環境。關鍵基礎設施咨詢委員會負責提供可信任信息共享網絡的協調和戰略指南。

（七）人員聚集區域保護。澳大利亞的人員聚焦區域保護戰略計劃與所有公私營機構的業主、運營商和利益相關者共享，隨時與國家安全指南保持一致。“人員聚集區咨詢組”向澳大利亞及新西蘭聯合反恐委員會負責并為其提供安全建議。全國范圍內的人員聚集區代表組成“商務咨詢組”，舉辦全國性的論壇讓業主、運營商、尖端產業實體、政府代表和國際合作伙伴分享信息和建議，并組織培訓和演練。

（八）科技和國家安全。國防部下屬科技防御組的國家安全科技中心，負責協調關于國家安全的優先科技需求，減少重復勞動并提升影響力。科技中心管理著防御組的國家安全科技項目，以最大化利用防御組的雙重功能。

（九）國際準備計劃。外交貿易部在其他聯邦機構支持下負責國家的國際事務，通過有效的國際支持、合作和能力建設，提升國家反恐利益。澳大利亞情報共同體和聯邦警察有建設良好的國際網絡和合作關系，為國家反恐計劃提供支持。國防部門與國際伙伴開展廣泛的反恐合作和能力建設。聯邦政府的一些機構向澳大利亞人提供海外安全風險提示，外交貿易部的國家旅行建議幫助在海外旅行的澳大利亞人及時獲取與旅行相關的安全信息和旅行地的醫療、法律、風俗和出入境政策等實用信息。

（十）反恐宣傳。聯邦政府負責處理網絡激進行為，通過限制恐怖言論影響力、減少在網上獲得極端主義材料的機會和加強社區打擊恐怖主義言論的聲音來打擊恐怖主義宣傳活動。其他打擊在線暴力極端信息的活動還包括：聯系社交媒體公司撤下暴力極端材料、公布在線舉報工具、加強社區能力建設，等等。

（責任編輯：馮苗苗）