新時代下環境行政公益訴訟檢行聯動機制研究

羅杰 吳佳蔓 馬翔 王梓洋 吳恙

摘 要：在新時代國家監察體系改革的大背景下，檢察機關身份與職能逐漸轉型，其作為公益訴訟主體與行政機關的關系產生了微妙變化。伴隨著生態環境訴訟制度化，“公益訴訟熱”逐漸退潮，行政機關履職慢作為、亂作為等“慢性病”開始顯現，不夠完善的現有規則設計或軟化檢察機關的監督，致其在未來公益訴訟的開展中面臨阻力。建立先瞻性規則與現有規則優化是檢行聯動的著力點，案件信息共享機制、預警規則、“通知糾正”規則等，可有效解決信息壁壘、執行滯后的問題，實現檢行“雙贏”，社會公益“共贏”，開創全面依法治國新局面。

關鍵詞：檢行聯動;檢察建議;規則優化;提前介入;預警規則

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0037-05

作者簡介：羅杰（1998-），男，漢族，江西九江人，中南民族大學法學院，本科在讀，研究方向：法學;吳佳蔓（1999-），女，漢族，浙江金華人，中南民族大學法學院，本科在讀，研究方向：法學;馬翔（1997-），男，哈尼族，云南紅河人，中南民族大學法學院，本科在讀，研究方向：法學;王梓洋（1997-），女，漢族，四川廣元人，中南民族大學法學院，本科在讀，研究方向：法學;吳恙（1997-），女，漢族，湖南長沙人，中南民族大學法學院，本科在讀，研究方向：法學。

我國環境行政公益訴訟尚處于初步發展階段，為完善頂層設計，仍需基層實踐進一步探索完善。通過對試點貴州省銅仁市實地調研，筆者發現在環境行政公益訴訟中，檢察機關與行政機關的關系極大影響著訴訟活動的推進。在新時代下，職務犯罪偵查職能大部分轉隸后的檢察機關與行政機關的關系變得愈加微妙，存在著職權配置和權力運行機制不科學、不健全的問題，僅憑“公益訴訟熱”維持檢察權和行政權的制約關系。目前學界對于相關問題的研究中，大多是對二者的權力和職能的配置提出補強和衡平之說，少有提及“聯動”。鑒于此，本文以監察體制改革為切入點，對檢察機關與行政機關聯動（以下簡稱為檢行聯動）的必要性和可能性進行分析，找尋行政權與檢察權的平衡點，重構二者關系，使檢察機關和行政機關能夠在同一目標下互相配合，依法行政和依法監督并行聯動，并提出具體的規則設計，對完善環境行政公益訴訟制度提供借鑒。

一、新時代環境行政公益訴訟檢行聯動強化之必要性

（一）檢察權和行政權的關系調整

在新時代全面依法治國的背景下，為整合反腐敗資源力量，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，國家開啟了監察體制改革。這場政治體制改革給檢察機關帶來的最主要變化，是大部分職務犯罪偵查職能的轉隸。在新的時代方位，檢察機關面對轉型的機遇和職能轉換的挑戰，改變過去機構、編制、力量偏重反貪和刑事檢察工作的狀況，在民事、行政、公益領域進行了職能調整，以達檢察工作發展平衡，其中新增加的公益訴訟職能，使檢察機關不僅是大眾眼中的“犯罪克星”，更是“公益的守護神”。[1]

通過正式立法，檢察機關被賦予了公益訴訟職能，拓展了行使法律監督的方式。現增加的提起公益訴訟的監督方式，能夠主動啟動訴訟程序，其中依據行政訴訟法第25條的規定，在提起行政公益訴訟前有一項必經的訴前程序，法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。[2]

檢察機關還具有偵查職能時，檢察建議雖不具備法律拘束力，行政機關是否遵從、如何改正全憑自身意志，但仍能督促其積極配合、充分履職，這種柔性監督方式在偵查權的支撐下能夠發揮應有作用。但依照刑事訴訟法第19條的規定，檢察機關的職務犯罪偵查職能只對司法工作人員的侵權和損害司法公正案件進行管轄。缺少偵查權支撐的檢察機關僅有檢察建議這種柔性監督手段，顯得有些單薄和軟弱，而公益訴訟的調查權卻不具備偵查權所擁有的強制性措施，不足予以代替。且環境公益訴訟相比于其他類型，本就是為貫徹“共抓大保護，不搞大開發”理念，制約行政機關獲取地方利益破壞生態環境而產生的救濟手段，自然容易招致行政機關的抵觸，訴后的環境修復時間因不易執行也難以確定，加強聯動及時介入監督實為必要。

（二）檢行充分聯動可便于有效監督

在試點中，已有檢行聯動的實踐，證明了建立聯動機制，可增強雙方緊密關系，達到促進依法行政，實現雙贏多贏共贏的效果。在近幾年“公益訴訟熱”的社會環境下，行政機關的具體部門在四大班子高壓和激勵下，管理社會相應事務的能力有明顯的提升，面對檢察機關的監督，也相當配合，整改率居高不下，足以使各地檢察機關能驕傲地交出公益訴訟年度成績單，以至于立法延續了試點期間極具謙抑性的規定，保持了檢察機關對行政機關監督的謙抑特點。憑借高壓的執法環境和政績激勵維持高質量的治理能力不是長治久安之法，規范合理的制度才是對治理國家起到根本性、長遠性作用的。必須把國家治理體系和治理能力結合在一起，通過完善頂層設計，達到新的制約平衡，以維持檢行聯動的有效運行。

檢行聯動雖由檢察機關主導，但也需行政機關緊密的配合，這就要求其在履職、聯動過程中具有積極主動性。如沒有建立起合理的制約體系，監督的力度達不到相應強度，要求行政機關無條件的配合無異于空中樓閣。為了追求經濟效益的高指標，行政機關對于當地經濟支撐、涉及當地經濟命脈的高污染企業已有地方保護主義之嫌，如此，在行政機關履職過程中仍然存在不作為、亂作為的情況下，對其思想境界作過高要求顯然是烏托邦式幻想。只有切實與有關行政執法部門、人員有一定的利益牽扯，才能保證檢察機關與行政機關聯動的效率達到最大化。

（三）提高效率、節約司法資源

與行政公益訴訟的訴訟程序相比，以檢察建議為主的訴前程序相對耗時短、行使靈活、效率高。據國務院新聞發布會通報的中國生態環境檢察工作情況，2018年1月至12月，在公益訴訟領域，檢察機關共立案辦理自然資源和生態環境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，經訴前程序行政機關整改率達到97%，訴前程序是行政公益訴訟的主要解決方式。①

絕大部分行政公益訴訟案件由于行政機關及時履職，都在訴前程序終結，實現了救濟受損環境公益的目標。也有部分行政機關面對檢察建議不作為或者亂作為，在訴前程序無效的情況下，檢察機關只能選擇起訴，但由于司法程序自身機制決定了只要提起訴訟就逃脫不了周期久、耗時長的困境，加上從案發到訴前程序再到提起訴訟耗費的時間，對于公共資源的迅速救濟往往難以實現。

如果行政機關與檢察機關能加強聯動，雙方在發出檢察建議前進行充分的溝通，將掌握的案件具體信息交互，以硬化檢察建議等方式增加其強制力，可以最大限度將行政公益訴訟截止于訴前程序。作為全心全意為人民服務的“公仆”，檢行雙方都應加強聯動，以便將救濟受損環境公益的效率提到最高、耗時降到最低。

（四）適當突破司法謙抑性的可能與優勢

1.增強法律監督主動性

新時代下的檢察權更符合法律監督的特點，為有效地制約行政權，督促行政機關依法行政，應具備強有力的監督力度。實踐中監督力度卻不足，仍舊依以往提起訴訟和抗訴的方式實現法律監督，沒有強大約束力的法律監督不足以威懾行政機關及時糾錯，行政權始終遠遠領跑于檢察權和審判權之前。加強對行政權的監督，尊崇監督的邊界，始終緊跟行政權之后，適當增加法律監督的主動性也不無可能。[3]

首先，檢察機關和行政機關的目標一致。最高檢發布的檢察公益訴訟十大典型案例中“湖北省黃石市磁湖風景區生態環境保護公益訴訟案”是全國范圍內檢察機關和行政機關聯動的代表案例，兩者的共同目標都是保護國家利益和社會公共利益，實現行政機關、司法機關、社會公益多贏，而非總將二者在訴訟中形成對立。由行政機關為主導依法行使職權，檢察機關在旁監督、助力，增強行政公信力，可讓行政機關在陽光下運行，維護法律和法治尊嚴。

其次，檢察機關和行政機關聯合行動具有理論和實踐基礎。檢察機關作為法律監督機關，在行政機關執法過程中時刻監督，只是通過聯合行動保證行政行為的合法性，防止行政權的行使超越一定的范圍，并不會影響行政機關的能動性。實踐中也可借鑒檢察機關和公安機關辦理刑事案件聯合行動的經驗，通過檢察引導偵查，保證偵查過程所搜集證據的合法性，在較高的證明標準下提高證據的證明力，并通過聯席會議引導偵查方向、提供建議等方式，有效地提高了偵查活動的效率。引導并非指導，更非代替偵查，而是從大方向提供指引，在法律層面保證證據的法律效力，符合刑事訴訟公檢互相配合、互相制約的原則。在環境行政公益訴訟中，檢察機關可通過提前介入的方式與行政機關聯合行動，保障行政機關依法作出行政行為，給執法和環境修復的后續工作上提供大方向的建議，能夠提高執法效率，及時保護環境公益，又不至于干涉、代替行政機關行使行政權。[4]

2.激勵行政機關履職

檢察機關對行政機關的執法行為進行法律監督，是憲法賦予其法律監督職能的實際落實，目的在于保證行政權在法律范疇下運行，維護憲法尊嚴和權威，所以檢察機關在與行政機關的聯動中主動積極地履行監督職能，是具有憲法性、符合憲法精神的。[5]

檢察機關通過提前介入以達與行政機關的聯動，并不代表檢察權超越行政權，絕大部分案件仍由行政機關自身解決，只有足以從量變到質變的案件才需檢察機關提前介入與行政機關協作配合。同時，提前介入雖具有積極主動性，但也只是相較于復議、訴訟而言的，在法律規定下主動履行監督職能是本職要求，相較行政機關內部監督和審判機關的司法監督獨具優勢，通過制定完備的協同聯動機制，可以保證其原有的司法謙抑性，又不會影響行政機關的主動性和積極性。

賦予檢察建議法律效力，能夠緩解檢察機關的弱化癥狀。[6]在檢察機關提前介入調查、充分溝通后，行政機關仍無動于衷的情況下，收到檢察建議后糾錯的概率極低，仍須發出檢察建議，實際是浪費了司法資源，容許環境惡化的進一步擴大，而增強檢察建議的約束力或在某些特定情形直接提起訴訟都可解決約束力較弱的問題，只有當檢察機關的這張手牌能夠發揮用處時才談得上協作配合和給予助力。[7]

通過聯動主動進行監督能對行政機關起到激勵作用，政府既是公益訴訟工作的參與者，也是受益者。[8]如湘鄉市一起河道非法采砂案，通過水利、公安、檢察聯動，依法進行了取締，后經深挖，還挖出了個村支部書記保護傘。湘鄉市市長周俊生表示，如果沒有檢察機關的同步介入，問題的解決力度就會大打折扣，原來可能因情面執法不嚴，現有公益訴訟作后盾，通過倒逼機制，能夠明顯感受到行政機關依法行政的水平不斷提高，行政機關干部敢于擔當、主動作為的意識在不斷增強。在非法采砂點的建設過程中，如果沒有檢察機關提前介入、同步監督，今后提起訴訟，要強拆行政相對人的設備設施，財產損失增大，會引起行政相對人更大的對抗情緒。檢行聯動在問題的抓早抓小上起促進作用，降低了行政機關的法律風險，有利于促進行政機關嚴格執法、依法行政。[10]

二、新時代檢察機關職能發揮的客觀障礙

（一）現有規則設計不能有效發揮檢察監督職能

1.檢察機關監督能力被弱化

為正統法律監督機關之名，檢察機關將檢察工作傾向于民事、行政和公益領域，改變了以往“重刑輕民、輕行政”的形象。根據兩年試點留下的經驗，檢察機關從事公益訴訟業務似乎不需要太強力的手段便可以起到良好的效果，發送檢察建議大多可以實現預期的目的，立法時便保留了試點中具有司法謙抑性特點的規則。然而，監察機構改革和檢察機關內部改革接踵而至，面對這樣的大改革，規則設計卻并無大的變動，“權”與“能”之間無法一一映射，檢察機關在履職過程中因調查權威懾力不及偵查權，沒有強制措施兜底，對于違法人員而言威懾降低，為調查取證工作增添了不少阻力。不夠強硬的立法造成檢察機關形象的弱化、軟化，無法發揮其應有的法律監督效能。[9]如能適當增加偵查權的范圍直至與檢察監督權的范圍大小相同，使偵查權支撐并保障檢察監督權的順利實施，在不與國家監察機關職務犯罪調查權沖突的前提下，立法機關至少可以保留檢察機關在履行職責中發現對司法工作人員和部分行政機關工作人員的瀆職、侵權這兩類職務犯罪的偵查權。