構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系

[摘要] 生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度是我國生態(tài)文明體制改革的一項重要工作，其核心是構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系。在各部門紛紛出臺評價考核方案的背景下，中央發(fā)布了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》。該辦法構(gòu)建了一整套科學(xué)完善、覆蓋全國的統(tǒng)一的評價考核體系。評價考核體系的統(tǒng)一有助于樹立以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的政績觀，切實提升人民群眾對生態(tài)環(huán)境的獲得感，告別原有“唯GDP”的評價“指揮棒”。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)文明建設(shè);? 評價考核制度;? 評價考核體系

[中圖分類號] D616? ? ? ?[文獻標(biāo)識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）09-0007-04

黨中央把建設(shè)生態(tài)文明上升到中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度也成為我國生態(tài)文明體制改革的一項重要工作。黨的十八大提出“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制”。黨的十八屆三中全會指出“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重”?！笆濉币?guī)劃進一步提高生態(tài)文明相關(guān)指標(biāo)在全部指標(biāo)中的權(quán)重，把保障人民健康和改善環(huán)境質(zhì)量作為更具約束性的硬指標(biāo)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，是我國首次建立的國家層面的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度，構(gòu)建了統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系。

構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系的必要性

生態(tài)文明建設(shè)涉及多部門多方面多領(lǐng)域。為了更好推進生態(tài)文明建設(shè)，國家相關(guān)部門從各自工作領(lǐng)域陸續(xù)推出了衡量生態(tài)文明建設(shè)情況的指標(biāo)體系。比如國家海洋局發(fā)布《關(guān)于開展“海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設(shè)工作的意見》，提出了優(yōu)化沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強污染物入海排放管控等指標(biāo)。水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加快開展全國水生態(tài)文明建設(shè)試點市工作的通知》，提出要研究制定水生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系。原環(huán)境保護部印發(fā)了《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)（試行）》的通知，提出了建設(shè)生態(tài)文明試點示范縣（含縣級市、區(qū)）和生態(tài)文明試點示范市（含地級行政區(qū)）的指標(biāo)體系，由生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度和生態(tài)文化五大系統(tǒng)組成。原農(nóng)業(yè)部下發(fā)《農(nóng)業(yè)部“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建目標(biāo)體系》，設(shè)置了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活舒適、民生和諧、文化傳承、支撐保障5個方面的20項指標(biāo)。2013年9月，原國家林業(yè)局印發(fā)《推進生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020年）》，制定了包括到2020年森林覆蓋率、森林蓄積量、濕地保有量、自然濕地保護率、新增沙化土地治理面積、義務(wù)植樹盡責(zé)率等指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系。由國家發(fā)展改革委、財政部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部和原國家林業(yè)局聯(lián)合制定的《國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）》推出國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系，由經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、資源能源節(jié)約利用、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護、生態(tài)文化培育和體制機制建設(shè)五大類別構(gòu)成。實際上，雖然建立了評價生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)體系，但是這些指標(biāo)體系之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在一定程度上影響了生態(tài)文明建設(shè)合理有序開展。

各個指標(biāo)體系之間存在矛盾或重復(fù)。比如，原環(huán)境保護部主導(dǎo)的“國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)”指標(biāo)體系，與國家發(fā)展改革委主導(dǎo)的“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)”指標(biāo)體系，雖然都試圖體現(xiàn)五位一體的要求，但也都明顯打上了各自部門的烙印。前者是原環(huán)境保護部在其原有生態(tài)省市縣建設(shè)指標(biāo)基礎(chǔ)上設(shè)計的，綜合了該部原有的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、國家生態(tài)旅游示范區(qū)和國家環(huán)保模范城市工作，偏重于環(huán)境保護指標(biāo)的評價。后者則偏重經(jīng)濟增長、能源領(lǐng)域指標(biāo)的評價。國家海洋局、原國家林業(yè)局、水利部、原農(nóng)業(yè)部的指標(biāo)體系是單純對各自部門具體工作的評價，與上述兩個指標(biāo)體系存在眾多重復(fù)指標(biāo)，且對同一指標(biāo)有不同的評價要求。各部門從各自角度解讀生態(tài)文明，使現(xiàn)有指標(biāo)體系基本上都側(cè)重局部，忽視了生態(tài)文明的綜合性與整體性。

存在多頭管理、各行其是的做法。這種做法使地方政府莫衷一是，在一定程度上削弱了中央和地方建設(shè)生態(tài)文明的合力。各部門實施的指標(biāo)體系具有一定行業(yè)特色，導(dǎo)致地方政府面臨多種考核標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)提供相同數(shù)據(jù)，進行許多重復(fù)工作。同時，現(xiàn)有指標(biāo)體系只局限于有限的幾種資源和環(huán)境目標(biāo)，難以適應(yīng)不同地區(qū)、行業(yè)和部門應(yīng)對解決多樣化資源環(huán)境問題的需求。

指標(biāo)體系的設(shè)計過于行政化?，F(xiàn)有評價指標(biāo)體系的制定方大多來自中央各行政部門，多是出于行政考量而設(shè)計的，缺乏對各利益相關(guān)方比如學(xué)術(shù)界、法律界、企業(yè)、非政府組織和社會公眾的研究與訴求的表達，有的指標(biāo)缺乏合法性的保障;有的指標(biāo)缺乏科學(xué)性的保障，例如PM2.5的指標(biāo)存在同一區(qū)域不同環(huán)境條件的觀測點會導(dǎo)致不同數(shù)據(jù)的情況，氣象部門與環(huán)境保護部門經(jīng)常為此產(chǎn)生數(shù)據(jù)糾紛;有的指標(biāo)沒有考慮鄰避效應(yīng)，當(dāng)前環(huán)境群體事件不時出現(xiàn)，其中許多事件中相關(guān)企業(yè)或設(shè)施的環(huán)保指標(biāo)已經(jīng)達標(biāo)了，但由于對周圍民眾會有影響而遭到反對，政府如果僅考慮指標(biāo)達標(biāo)就會產(chǎn)生諸多不良影響。

生態(tài)文明建設(shè)在干部績效考核指標(biāo)中所占比重小。近幾年，隨著中央對生態(tài)文明建設(shè)重視程度不斷加深，地方政府也將生態(tài)文明建設(shè)這一指標(biāo)加入了干部績效考核，但是由于之前過度關(guān)注GDP，將GDP作為考核干部的主要手段，導(dǎo)致生態(tài)文明績效評價指標(biāo)在現(xiàn)有干部績效考核中所占的比例相對較低，達不到讓地方政府干部足夠重視的程度。同時，由于政府部門之間有些政策無法協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的生態(tài)文明評價指標(biāo)體系又無法準(zhǔn)確衡量，所以在干部績效考核時必然更加注重GDP，輕視生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)。

評價考核體系設(shè)立的基本原則

生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不能簡單分割為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等各個部門的工作，而應(yīng)當(dāng)是相關(guān)部門分工基礎(chǔ)上的合作與協(xié)調(diào)?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》打破了部門封閉式?jīng)Q策管理模式，發(fā)揮政策合力，全面推進構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系。

生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核實行黨政同責(zé)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)，按照客觀公正、科學(xué)規(guī)范、突出重點、注重實效、獎懲并舉的原則進行。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專項考核的基礎(chǔ)上綜合開展，采取評價和考核相結(jié)合的方式，實行年度評價、五年考核。評價重點評估各地區(qū)上一年度生態(tài)文明建設(shè)進展總體情況，引導(dǎo)各地區(qū)落實生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)工作，每年開展一次?？己酥饕疾楦鞯貐^(qū)生態(tài)文明建設(shè)重點目標(biāo)任務(wù)完成情況，強化省級黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任，督促各地區(qū)自覺推進生態(tài)文明建設(shè)，每個五年規(guī)劃期結(jié)束后開展一次。

評價的具體辦法。生態(tài)文明建設(shè)年度評價工作由國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門組織實施。年度評價按照綠色發(fā)展指標(biāo)體系實施，主要評估各地區(qū)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢和動態(tài)進展，生成各地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)。綠色發(fā)展指標(biāo)體系由國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門制定，可以根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要以及生態(tài)文明建設(shè)進展情況作相應(yīng)調(diào)整。年度評價應(yīng)當(dāng)在每年8月底前完成。年度評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公布，并納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核。

考核的具體辦法。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核工作由國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、中央組織部牽頭，會同財政部、自然資源部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家統(tǒng)計局、國家林草局、國家海洋局等部門組織實施。目標(biāo)考核內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中的資源環(huán)境約束性指標(biāo)，以及黨中央、國務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)完成情況?？己四繕?biāo)體系由國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門制定，可以根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要以及生態(tài)文明建設(shè)進展情況作相應(yīng)調(diào)整。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、資源環(huán)境稟賦等因素，將考核目標(biāo)科學(xué)合理分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市。

目標(biāo)考核在五年規(guī)劃期結(jié)束后的次年開展，并于9月底前完成。各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府應(yīng)當(dāng)對照考核目標(biāo)體系開展自查，在五年規(guī)劃期結(jié)束次年的6月底前，向黨中央、國務(wù)院報送生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)完成情況自查報告，并抄送考核牽頭部門。資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專項考核的實施部門應(yīng)當(dāng)在五年規(guī)劃期結(jié)束次年的6月底前，將五年專項考核結(jié)果送考核牽頭部門。目標(biāo)考核采用百分制評分和約束性指標(biāo)完成情況等相結(jié)合的方法，考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級?？己藸款^部門匯總各地區(qū)考核實際得分以及有關(guān)情況，提出考核等級劃分、考核結(jié)果處理等建議，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任離任審計、生態(tài)環(huán)境保護督察等結(jié)果形成考核報告?？己藞蟾娼?jīng)黨中央、國務(wù)院審定后向社會公布，考核結(jié)果作為各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。對考核等級為優(yōu)秀、生態(tài)文明建設(shè)工作成效突出的地區(qū)，給予通報表揚;對考核等級為不合格的地區(qū)，進行通報批評，并約談其黨政主要負責(zé)人，提出限期整改要求;對生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責(zé)人和相關(guān)負責(zé)人（含已經(jīng)調(diào)離、提拔、退休的），按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)定進行責(zé)任追究。

評價考核的保障措施。國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、中央組織部會同國家統(tǒng)計局等部門建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核部際協(xié)作機制，研究評價考核工作重大問題，提出考核等級劃分、考核結(jié)果處理等建議，討論形成考核報告，報請黨中央、國務(wù)院審定。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核采用有關(guān)部門組織開展專項考核認(rèn)定的數(shù)據(jù)、相關(guān)統(tǒng)計和監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及自然資源資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)成果，必要時評價考核牽頭部門可以對專項考核等數(shù)據(jù)作進一步核實。因重大自然災(zāi)害等非人為因素導(dǎo)致有關(guān)考核目標(biāo)未完成的，經(jīng)主管部門核實后，對有關(guān)地區(qū)相關(guān)考核指標(biāo)得分進行綜合判定。有關(guān)部門和各地區(qū)應(yīng)當(dāng)切實加強生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域統(tǒng)計和監(jiān)測的人員、設(shè)備、科研、信息平臺等基礎(chǔ)能力建設(shè)，加大財政支持力度，增加指標(biāo)調(diào)查頻率，提高數(shù)據(jù)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和一致性。

參與評價考核工作的有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行工作紀(jì)律，堅持原則、實事求是，確保評價考核工作客觀公正、依規(guī)有序開展。各省、自治區(qū)、直轄市不得篡改、偽造或者指使篡改、偽造相關(guān)統(tǒng)計和監(jiān)測數(shù)據(jù)，對于存在上述問題并被查實的地區(qū)，考核等級確定為不合格。對徇私舞弊、瞞報謊報、篡改數(shù)據(jù)、偽造資料等造成評價考核結(jié)果失真失實的，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織（人事）部門按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員責(zé)任;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。有關(guān)地區(qū)對考核結(jié)果和責(zé)任追究決定有異議的，可以向作出考核結(jié)果和責(zé)任追究決定的機關(guān)和部門提出書面申訴，有關(guān)機關(guān)和部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定受理并進行處理。

構(gòu)建全國統(tǒng)一的評價考核體系

目前《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》還需要各地結(jié)合本地區(qū)實際，制定針對下一級黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法，把生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核這項工作真正落地。這樣才能真正形成一個統(tǒng)一的覆蓋全國各區(qū)域的有效評價考核制度體系。同時，這樣的體系將產(chǎn)生更深遠的意義。

樹立綠色發(fā)展為導(dǎo)向的政績觀。在實踐中，許多干部和群眾都有認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)為發(fā)展和保護是一對不可調(diào)和的矛盾。建設(shè)生態(tài)文明，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。綠色發(fā)展正是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的發(fā)展理念和發(fā)展模式。生態(tài)文明建設(shè)不是抑制發(fā)展，而是一種有促有控、調(diào)優(yōu)調(diào)強的發(fā)展，反映了科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求?？己宿k法把資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、增長質(zhì)量等納入綜合考核評價，有利于引導(dǎo)各級黨委和政府把經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境緊密結(jié)合起來，協(xié)調(diào)發(fā)揮資源環(huán)境對轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)化保障和約束倒逼作用，推動轉(zhuǎn)變發(fā)展方式取得切實成效。

提升人民群眾對生態(tài)環(huán)境的獲得感。當(dāng)前，以霧霾為代表的生態(tài)環(huán)境問題，已經(jīng)成為影響人民群眾生命健康的重要問題，也是人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題。要進一步把以人為本作為評價考核的出發(fā)點和落腳點，突出公眾的參與感和獲得感，既讓人民群眾在地方各級黨委政府生態(tài)文明建設(shè)評價考核中有更大的發(fā)言權(quán)，也保證了評價考核結(jié)果與群眾切實感受相一致，增強了評價考核結(jié)果的可靠性和說服力，對引導(dǎo)全社會共同建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。

改變單一GDP的“指揮棒”。評價考核結(jié)果要作為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。對考核等級為優(yōu)秀、生態(tài)文明建設(shè)工作成效突出的地區(qū)，給予通報表揚;對考核等級為不合格的地區(qū)，進行通報批評，并約談其黨政主要負責(zé)人，提出限期整改要求;對生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責(zé)人和相關(guān)負責(zé)人（含已經(jīng)調(diào)離、提拔、退休的），按照規(guī)定進行責(zé)任追究。評價考核結(jié)果的應(yīng)用，是整個評價考核工作的關(guān)鍵所在，是推動全國生態(tài)文明建設(shè)的“指揮棒”，把中央關(guān)于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到基層，突出“以綠色發(fā)展論英雄”，讓生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核真正發(fā)揮作用。

[參考文獻]

[1] 習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

（作者簡介：郭兆暉，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設(shè)室副主任、副教授）

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