深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

黃石松 紀(jì)競(jìng)垚

[摘要] 人口老齡化是全人類面臨的共同命題。在我國，人口老齡化與城市化發(fā)展相疊加是老齡工作面臨的基本國情。適應(yīng)升級(jí)換代需要，科技創(chuàng)新將在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用。我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)與難點(diǎn)主要表現(xiàn)為發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，要堅(jiān)持立足我國國情，全面深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

[關(guān)鍵詞] 人口老齡化;? 養(yǎng)老服務(wù);? 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

[中圖分類號(hào)] C913.6? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）07-0044-04

國際上把60歲以上的人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到7%作為進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2000年前后，全球已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，盡管世界各國采取了一系列措施，但只能減緩人口老齡化的速度，并不能改變這一趨勢(shì)。2018年底我國60歲及以上老年人口數(shù)量有2.49億，占全國總?cè)丝诘?7.9%1。老齡化往往伴隨著獨(dú)居、孤寡、失能、失智等，使得老齡群體的養(yǎng)老保障、照護(hù)服務(wù)、社會(huì)參與、老年人權(quán)益保障變得更加復(fù)雜，這也成為我國養(yǎng)老服務(wù)的難解之題。

人口老齡化與城市化發(fā)展疊加是我國老齡工作面臨的基本國情

與西方發(fā)達(dá)國家先實(shí)現(xiàn)城市化和工業(yè)化之后，逐步進(jìn)入人口老齡化不同，我國的人口老齡化與城市化、工業(yè)化發(fā)展幾乎同步。

1978年改革開放開啟了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史新時(shí)期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善加速了生產(chǎn)要素的流動(dòng)，伴隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程，人口日益向大城市尤其是以北京、上海等城市為主的京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)流動(dòng)。人口遷移、產(chǎn)業(yè)布局、技術(shù)、資本和信息等要素的流動(dòng)疊加人口老齡化，使大城市在應(yīng)對(duì)人口老齡化工作上更具挑戰(zhàn)性。

以北京市為例，1990年，北京市60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數(shù)的10.1%，北京市已進(jìn)入老齡化社會(huì)。從1990年到2017年，伴隨著人口總量的增長，人口老齡化也呈加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，到2017年底，北京市60歲及以上常住老年人口為358.2萬人，占常住人口總數(shù)的16.5%2。人口老齡化程度持續(xù)深化伴隨著勞動(dòng)年齡人口減少、撫養(yǎng)比升高，將影響財(cái)政支出的分配，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)資源配置帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記指出，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。人口遷移的水平與模式對(duì)人口老齡化有重要影響。城市發(fā)展要在提升服務(wù)水平與科技創(chuàng)新能力的要求下，增加對(duì)高素質(zhì)、高能力、特別是符合城市發(fā)展定位的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)稀缺人才的引進(jìn)，對(duì)于補(bǔ)齊人口結(jié)構(gòu)短板，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力具有積極作用。在對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行總體調(diào)控的基礎(chǔ)上，應(yīng)保持一定的政策彈性，允許人口流動(dòng)對(duì)勞動(dòng)年齡人口進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充，長期來看將有助于平衡人口結(jié)構(gòu)，緩解人口老齡化進(jìn)程。

科技創(chuàng)新是發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)、提升養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐

信息化特別是信息技術(shù)、生物技術(shù)、人工智能等技術(shù)的融合發(fā)展，帶來了傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式的變革，也必然推動(dòng)養(yǎng)老方式的多樣化和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的升級(jí)換代。

從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)科技、各種涉老輔具和服務(wù)機(jī)器人等手段來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需的精準(zhǔn)對(duì)接，降低養(yǎng)老對(duì)房屋土地和人力資源的依賴，提高養(yǎng)老服務(wù)的安全性和可靠性，這既是有效手段也是必然選擇。但老年用品和輔具的開發(fā)生產(chǎn)具有專業(yè)細(xì)分鏈條長、領(lǐng)域廣、跨學(xué)科融合的特點(diǎn)，產(chǎn)品的適應(yīng)性測(cè)試需要大規(guī)模的人體實(shí)驗(yàn)和海量樣本測(cè)試，需要老年人和家庭、街道社區(qū)、醫(yī)療或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體相協(xié)調(diào)，單一企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)既沒有能力組織，也很難負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本，這就是當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)科技產(chǎn)品曇花一現(xiàn)，經(jīng)不起市場(chǎng)檢驗(yàn)、難以推廣應(yīng)用的重要原因之一。

同樣，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和養(yǎng)老信息化平臺(tái)的應(yīng)用也離不開基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫。從供給側(cè)來看，需要建立足夠多的合格供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫;從需求側(cè)看，需要建立基于老年人身體狀況評(píng)估的數(shù)據(jù)庫。這是實(shí)行分級(jí)分類管理、確定財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、開展居家入戶服務(wù)、保證質(zhì)量可監(jiān)控的基礎(chǔ)，也是建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。但基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和平臺(tái)的搭建需要聯(lián)合民政、衛(wèi)健、統(tǒng)計(jì)、公安等多個(gè)部門，整合各方面的資源，數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)安全也是不容忽視的問題。總之，在養(yǎng)老領(lǐng)域應(yīng)由政府提供的公共信息服務(wù)已滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，這也是我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在商品交易、金融服務(wù)等領(lǐng)域快速發(fā)展，但在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域卻裹足不前的主要原因。

養(yǎng)老需求的特點(diǎn)是多層次、多樣化、個(gè)性化，所以，我國必須大力鼓勵(lì)和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府的作用。在這個(gè)過程中，必須牢牢把握科技創(chuàng)新這個(gè)根本，圍繞老年人這個(gè)最大的服務(wù)群體和消費(fèi)市場(chǎng)，在老年用品輔具、抗衰老等醫(yī)療健康產(chǎn)品、無人駕駛等服務(wù)技術(shù)、人才培養(yǎng)等方面開展技術(shù)和體制創(chuàng)新，研發(fā)和掌握一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品，培養(yǎng)一批具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)企業(yè)，培養(yǎng)和儲(chǔ)備一批世界級(jí)領(lǐng)軍人才。

結(jié)構(gòu)性矛盾是制約我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)

黨的十八大以來，我國在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面取得了很多成績，但發(fā)展不平衡、不充分的矛盾仍然突出。新時(shí)代制約我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾。

養(yǎng)老供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。傳統(tǒng)上講，我國的養(yǎng)老需求主要依靠家庭來實(shí)現(xiàn)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，家庭規(guī)模小型化、子女外出就業(yè)等使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老顯得力不從心，養(yǎng)老需求總量在逐漸提升。同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和老年人口受教育水平、生活水平的提高，逐漸形成多層次、多樣化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。一方面，老年人口預(yù)期壽命的延長和疾病譜的轉(zhuǎn)變，使得以往急性傳染性疾病的治療需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)慢性非傳染性疾病帶來的康復(fù)和長期照護(hù)的需求。另一方面，我國社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步晚、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不成熟，市場(chǎng)發(fā)育不充分，普遍存在養(yǎng)老服務(wù)供給效率低、有需求無供給或有供給價(jià)格不合理、質(zhì)量不高等問題。養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾日漸突出。

城鄉(xiāng)倒置的結(jié)構(gòu)性矛盾。近年來，伴隨著城市化進(jìn)程，我國人口老齡化出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置的現(xiàn)象。由于生產(chǎn)資源的代際轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村收入單一、養(yǎng)老公共服務(wù)和設(shè)施不足等原因，農(nóng)村養(yǎng)老面臨比城市更加復(fù)雜的問題。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2015年我國農(nóng)村老年人口比例達(dá)到18.47%，比城鎮(zhèn)高4.14個(gè)百分點(diǎn)1。農(nóng)村人口老齡化程度高于城市一方面會(huì)加劇農(nóng)村養(yǎng)老供需方面的結(jié)構(gòu)性矛盾，另一方面使得城市接受大量外來年輕勞動(dòng)力，在享受人口紅利的同時(shí)掩蓋了城市養(yǎng)老公共服務(wù)的政策和設(shè)施建設(shè)的真實(shí)需求。另外，由于一些政策限制，部分隨遷老人以及農(nóng)民工群體在退休后并不能回到農(nóng)村，但現(xiàn)有的城市養(yǎng)老服務(wù)體系中并沒有考慮到這一部分人的需求，隨著第一代農(nóng)民工跨入60歲以上年齡，這一被忽視的群體的養(yǎng)老問題也將日益凸顯。

傳統(tǒng)養(yǎng)老方式與新興養(yǎng)老方式的結(jié)構(gòu)性矛盾。養(yǎng)老方式歸根到底是一種生活方式，與一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的商品和服務(wù)不同，養(yǎng)老服務(wù)具有顯著的社會(huì)屬性。經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，我國目前形成了機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三種養(yǎng)老方式，但其不足之處也比較明顯。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在區(qū)域間床位不足與高空置率并存的現(xiàn)象;社區(qū)養(yǎng)老定位不明確、可持續(xù)運(yùn)營的模式不清晰，供求不匹配;居家養(yǎng)老存在市場(chǎng)發(fā)育不充分，輔具消費(fèi)欠缺等現(xiàn)象。可以說，三種養(yǎng)老方式之間還沒有形成錯(cuò)位經(jīng)營、互相融合、有效銜接的局面。隨著20世紀(jì)60年代出生的人逐步進(jìn)入老齡化群體，他們不論是在消費(fèi)觀念、消費(fèi)能力、使用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)等方面都有很大提升，養(yǎng)老方式和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也面臨著升級(jí)換代。這就要求政策和法律層面，必須堅(jiān)持從老年人的實(shí)際需求出發(fā)，順應(yīng)生活方式和養(yǎng)老方式變化的需要，在養(yǎng)老設(shè)施和資源的配置方式、住房方式、社區(qū)治理方式等方面做出與時(shí)俱進(jìn)的變革。

要素價(jià)格與成本的結(jié)構(gòu)性矛盾。從市場(chǎng)要素來看，養(yǎng)老服務(wù)成本和老年人及家庭愿意支付、可支付的能力倒掛。在房價(jià)地價(jià)較高的地區(qū)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的成本過高，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)難以擴(kuò)張;以街鄉(xiāng)、社區(qū)為單元的社會(huì)治理體系在一定程度上導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的行政區(qū)域切割，規(guī)模化經(jīng)營困難，規(guī)模效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn);社會(huì)融資成本高與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)回報(bào)率低、回收周期長形成反差，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的輕資產(chǎn)經(jīng)營與融資需要抵押物形成矛盾，導(dǎo)致資本不愿意、也難以進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營單位總體上呈現(xiàn)負(fù)擔(dān)重、可持續(xù)經(jīng)營困難的局面。

深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向

新時(shí)代，深化我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”的基本原則，堅(jiān)持新發(fā)展理念，建立新機(jī)制，培育新動(dòng)能，激發(fā)新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)新跨越。

出臺(tái)國家應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，世界各國和地區(qū)為應(yīng)對(duì)人口老齡化，推出了適合本國國情的中長期發(fā)展規(guī)劃。我國應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)清人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步明確積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的工作原則、任務(wù)目標(biāo)、路徑安排、實(shí)施保障，制定適合我國國情的人口老齡化中長期發(fā)展規(guī)劃勢(shì)在必行也迫在眉睫。要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，進(jìn)一步發(fā)揮我國特有的制度優(yōu)勢(shì)和文化優(yōu)勢(shì)，為全球應(yīng)對(duì)人口老齡化工作提供中國智慧和中國方案。

建立健全養(yǎng)老財(cái)政投入長期穩(wěn)定增長和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。落實(shí)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，在國家預(yù)算管理制度上作出安排，建立長期穩(wěn)定的養(yǎng)老財(cái)政投入和動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。在現(xiàn)行政府財(cái)政預(yù)算體系和《政府收支分類科目》下，各部門涉老資金預(yù)算編制口徑不一、收支分類科目的使用不統(tǒng)一，不利于養(yǎng)老財(cái)政投入的統(tǒng)籌規(guī)劃、預(yù)算管理和績效考核。要進(jìn)一步明確各級(jí)政府的責(zé)任，明確政府與市場(chǎng)的邊界，使財(cái)政投入更加符合養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需求，更好起到撬動(dòng)家庭和老年人消費(fèi)、社會(huì)資本及民間投資的作用。要改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老資金投入。

完善支持家庭發(fā)揮基礎(chǔ)作用的制度體系。孝親敬老是我國的文化傳統(tǒng)，也是發(fā)揮家庭照護(hù)基礎(chǔ)作用的良好文化和社會(huì)道德基礎(chǔ)，在傳承和建設(shè)具有民族特色、時(shí)代特征的孝親敬老文化的同時(shí)，要建立健全家庭照顧者支持政策，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅收減免、服務(wù)配套、休假安排等方式減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)家庭開展力所能及的照護(hù)。教育引導(dǎo)和法律強(qiáng)制性要求相結(jié)合，完善老年人維權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)家庭建設(shè)，自覺承擔(dān)家庭責(zé)任、樹立良好家風(fēng)，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

完善社會(huì)化老年健康服務(wù)體系。健康老齡化是新時(shí)代養(yǎng)老需求的顯著特點(diǎn)，多年來，我國形成了醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)配置醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療資源的“一張網(wǎng)”，以及民政系統(tǒng)牽頭建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的“一張網(wǎng)”。要實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老，我國應(yīng)建立健全基于全生命期、面向基層的整合型老年健康服務(wù)體系，為老年群體提供綜合有效的基層基礎(chǔ)健康服務(wù)，如全周期呵護(hù)的健康管理、疾病預(yù)防、疾病診療、康復(fù)服務(wù)和失能護(hù)理、安寧防護(hù)等;完善老年人口健康數(shù)據(jù)收集與評(píng)估制度;促進(jìn)老年健身與老年健康相融合;加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系為老服務(wù)能力;加快建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)雙網(wǎng)融合。

深化基層社會(huì)治理體制改革。科學(xué)界定基層政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的職責(zé)，推進(jìn)基層治理改革，建立起街鄉(xiāng)和國土規(guī)劃、建設(shè)、市政、交通、衛(wèi)健、民政等職能部門的協(xié)作機(jī)制，提高基層治理能力和水平。完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)制度，科學(xué)布局和合理確定社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)功能，注重地區(qū)差異和資源統(tǒng)籌，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和文化活動(dòng)、衛(wèi)生服務(wù)等公共設(shè)施共建共用、錯(cuò)時(shí)錯(cuò)峰運(yùn)營，真正打通服務(wù)的最后一公里，實(shí)現(xiàn)街鄉(xiāng)、社區(qū)基層治理的現(xiàn)代化。

建立健全老齡科技創(chuàng)新體系。要將科技支撐老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在戰(zhàn)略高度，針對(duì)為老科技研發(fā)鏈條長、涉及學(xué)科多等特殊性，加快制定相關(guān)政策，推進(jìn)多部門、多學(xué)科、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合。要整合老齡科技資源，加快養(yǎng)老信息化基礎(chǔ)工作，大力發(fā)展康復(fù)輔具、信息化平臺(tái)，積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)在為老助老領(lǐng)域的運(yùn)用，集中力量，組織聯(lián)合攻關(guān)，掌握一批具有獨(dú)立自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，培育一批具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的科技型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，培育一批老齡科技領(lǐng)軍人才，為老齡技術(shù)革命的到來做好儲(chǔ)備。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李志宏.新時(shí)代我國老齡工作的新使命：積極應(yīng)對(duì)人口老齡化構(gòu)建理想老齡社會(huì)[J].老齡科學(xué)研究，2018（9）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院首席研究員、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員;紀(jì)競(jìng)垚，中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所博士研究生）

責(zé)任編輯 / 曹? ?晶