民告官有多難？上海一企業遭遇踢皮球式行政訴訟立案難

本社記者 祁彪

立案登記制實行已經有四年了，但這起行政訴訟案件仍舊遭遇了上海市兩級三家法院踢皮球式的立案難。

本刊曾于2017年第37期刊登文章《上海閔行：土地閑置的鍋該誰背？》，報道了注冊在上海市閔行區的外商投資企業格蘭德倉儲（上海）有限公司（下稱格蘭德公司）通過招拍掛合法程序競得位于閔行區的“吳涇鎮工—72號”地塊的土地使用權，但在簽訂出讓合同全額支付土地出讓金并實際占有使用土地的情況下，卻又被閔行區規劃和土地管理局（下稱閔行區規土局）以“合同目的不能實現（實際是因為政府區域規劃控制原因造成的土地閑置）”為由，在未達成任何補償方案的情況下強行提前解除《土地使用權出讓合同》收回該地塊的遭遇。

2016年1月18日，格蘭德公司不服，依據合同法有關規定向閔行區人民法院提出“合同解除異議”的民事訴訟。2016年3月25日，閔行法院作出〔2016〕滬0112民初5214號《民事裁定書》，以案件實質是針對行政機關具體行政行為提起訴訟而不是民事案件受理范圍為由駁回了起訴。

然而，就在格蘭德公司信心滿滿提起行政訴訟走上法律維權之路后，卻在閔行區人民法院、上海市第一中級人民法院和浦東新區人民法院等兩級三家法院，兜兜轉轉了三年多的時間，法院均進行了受理，卻始終未予正式立案。

在立案登記制大背景下，格蘭德公司的遭遇，格外值得關注與反思。

土地閑置，明確為政府原因造成土地閑置

2008年9月25日，在位于上海市南泉北路201號的土地交易市場四樓1號多功能室舉辦的國有建設用地使用權掛牌出讓活動中，格蘭德公司競得位于閔行區的“吳涇鎮工—72號”地塊，并簽署了《成交確認書》。

2009年12月25日，格蘭德公司與閔行區規土局簽訂《土地出讓合同》。根據該合同，出讓的72號地塊的總面積約為14.5萬平方米，位于閔行區吳涇鎮，平面界址為南至元江路、西至虹梅南路、北至氯堿總廠、東至規劃新建河，土地性質為工業用地，土地出讓金總額為1.32億元。此外，雙方還約定閔行區規土局于2010年3月14日前將出讓宗地交付給格蘭德公司，建設項目在2010年12月25日前開工，在2013年12月25日前竣工。

“此后，進展雖有些小插曲，但總體來說按部就班。為了建設好這個項目，我們專程從日本選了著名設計公司進行規劃設計。但是，當我們向閔行區規土局申報準備手續、征詢項目概念設計方案意見時，被告知發生了始料未及的意外情況。”格蘭德公司負責人說。

2011年9月2日，上海市規劃和國土資源管理局（下稱上海市規土局）印發了“滬規土資詳〔2011〕705號”《關于開展高橋石化、吳涇工業區、上海石化和金山石化及周邊地區發展研究加強規劃和土地控制的通知》（下稱《通知》），其中明確規定：“暫停高橋石化、吳涇工業區、上海石化和金山石化及其周邊地區建設項目規劃審批和土地出讓等工作。”

>>上海市閔行區人民法院

“‘吳涇鎮工—72號’地塊恰好在《通知》要求的范圍內，只能被迫暫停所有申報項目等相關工作。”格蘭德公司負責人說，“雖然《通知》并沒有說明暫停多長時間，但我們以為既然是暫停，過一段時間總會解禁開工的。”

就這樣，“吳涇鎮工－72號”地塊因政府的原因被閑置了下來。

“但令我們沒想到的是，我們最終沒有等到可以復工的通知，而是等到了一紙《閑置土地認定書》。”格蘭德公司負責人說。

根據閔行區規土局于2014年12月3日下達的這份《閑置土地認定書》，“吳涇鎮工—72號”地塊存在“國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同規定的動工開發日期滿一年未動工開發的情況，根據調查結果和《閑置土地處置辦法》的規定，認定該地塊為閑置土地”。

同時，該《閑置土地認定書》明確載明土地閑置原因為“經核實，該地塊涉及規劃控制，故認定由于政府原因導致該地塊閑置”。

“2015年9月下旬至10月，閔行區規土局及閔行區人民政府的領導連續數次約談我們，告訴我們因國務院督辦處理閑置土地，閔行區政府決定對轄區內八塊閑置土地進行處理。因為72號地塊屬于政府原因導致閑置，且因為規劃凍結原因也不具備開工條件，閔行區政府決定與我們協商有償回收土地。我們當時同意閔行區政府按照《閑置土地處置辦法》的有關規定，進行協商解決。”格蘭德公司負責人說。

然而2015年10月21日，閔行區規土局在未協商一致的情況下，單方面作出了《關于解除閔行區吳涇鎮工-72號地塊〈上海市國有土地使用權出讓合同〉的通知書》（閔規土用[2015]19號），主要內容為：“72號地塊已經超過開工期限。因為規劃凍結原因不具備開工條件，合同目的不能實現，經閔行區人民政府批準，閔行區規土局決定解除《土地出讓合同》，收回土地，后續補償事宜由閔行區規土局、閔行區土地儲備中心與格蘭德公司進一步協商。”格蘭德公司強調，閔行區規土局這一行政行為沒有任何行政法律法規的依據。

此后雙方雖多次溝通，但未達成一致意見。

行政訴訟遭遇踢皮球式立案難

2016年1月18日，格蘭德公司依據合同法向閔行區法院提出“合同解除異議”的民事訴訟。

2016年3月25日，閔行區法院作出〔2016〕滬0112民初5214號《民事裁定書》，以“案件不是民事案件受理范圍”為由駁回起訴。閔行區法院在裁定書中認定，閔行區規土局是行政機關，其以行政公文形式向格蘭德公司發出《解除合同通知書》，是具體行政行為。現格蘭德公司要確認該通知無效，其實質是針對行政機關具體行政行為提起訴訟，故不適用民事訴訟法的規定，不是民事案件受理范圍。在案件審理過程中，閔行區規土局提交了書面答辯狀，也認為該案是行政案件，民事起訴應當駁回。

“既然法院認定是行政案件，我們當然義無反顧地走上了行政訴訟的維權道路。哪知道在立案登記制大背景下，我們行政訴訟維權的立案難，居然難于上青天，至今已經過去了三年多時間，兩級三家法院受理訴狀后卻始終無法立案。”格蘭德公司負責人表示。

2016年4月，格蘭德公司以閔行區規土局為被告向閔行區法院提起行政訴訟，請求法院確認閔行區規土局解除合同的行政行為違法。

“法院收下了該案的訴訟材料蓋了留置印章存放于立案庭，但是遲遲不予正式立案。直到2017年10月20日，眼看著距離閔行區規土局作出收地通知快要兩年，我們再一次去閔行區法院申請立案，閔行區法院收了我們的行政起訴狀，并出具了‘起訴材料收據’，但仍未立案。”格蘭德公司負責人表示。

我國行政訴訟法第五十二條規定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”為了進一步保障當事人訴訟權利，最高人民法院于2017年8月31日發布了《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》。

于是，格蘭德公司據此分別于2017年11月及2018年2月9日，按照行政訴訟法的明確規定直接起訴至上海市一中院。但是，上海市一中院收取了格蘭德公司的起訴狀和訴訟材料后，僅要求填寫了《上海市第一中級人民法院當事人送達地址確認書》，既不予立案，后續如泥牛入海，也沒有任何說法。

2018年4月2日，格蘭德公司向上海市一中院寄送了《增加訴訟請求申請》，要求增加訴訟請求。與此同時，格蘭德公司也在申請中再次強烈要求法院依法盡快立案。

2019年3月，格蘭德公司代理人接到上海市一中院立案庭電話，告知案件終于可以立案，要求格蘭德公司重新向浦東新區法院提出訴訟。

2019年3月19日，格蘭德公司向浦東新區法院依法起訴閔行區規土局，浦東新區法院立案庭副庭長親自接待，并受理了訴訟材料和出具收據。

“來來回回折騰了三年，我們以為終于可以立案了。但是高興勁兒還沒過，幾天后，浦東新區法院立案庭副庭長就致電我們公司的訴訟代理人，表示其經與上海市一中院、上海市高院溝通后認為案件還是屬于民事案件，無法按照行政案件進行立案，并且要求我們取回訴訟材料。我們多次要求浦東新區法院就此出具書面裁定，但浦東新區法院就是不肯。”格蘭德公司負責人說。

“法院告訴我們，閔行區法院、上海市一中院、上海市高院對這個案件到底是民事案件還是行政案件一直在討論，內部爭論不休，所以遲遲不能立案。”格蘭德公司負責人表示。

行政、民事爭議是否應該成立案難原因？

“浦東新區法院說我們的案子屬于民事訴訟，所以無法按照行政訴訟立案。我們了解到上海三級法院對于這個案件到底是民事還是行政案件也有爭議，可這起案件真的有爭議嗎？這些爭議能夠成為法院不立案，一拖就是三年多時間的理由嗎？”格蘭德公司負責人說。

格蘭德公司認為，這起案件到底是什么性質的案件，根本就不值得爭議。

首先，閔行區法院的生效裁定已經明確這是行政案件。閔行區法院在格蘭德提起“合同解除異議”之訴的《民事裁定書》中已經明確“本案被告上海市閔行區規劃和土地管理局是行政機關，其以行政公文形式向原告發出的閔規土用〔2015〕19號《關于解除閔行區吳涇鎮工-72號地塊<上海市國有建設用地使用權出讓合同>的通知書》，該行為是具體行政行為。現原告要求確認該通知無效，其實質是針對行政機關具體行政行為提起訴訟，故不適用民事訴訟法的規定，不是民事案件受理范圍”。

其次，最高法院確定的司法實踐及司法規則中，已明確將此類案件作為行政案件受理。2018年6月8日，最高法院第一巡回法庭作出《關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》，其中載明：“國有土地出讓合同屬于典型的行政協議，因為簽訂行政協議行為，行政機關不依法履行、未按照約定履行協議行為，行政機關單方變更、解除協議引發的糾紛，應當通過行政訴訟的途徑解決。”

“我們提起民事訴訟，法院以生效裁定的形式告訴我們這不屬于民事案件，而是行政案件，應該去打行政訴訟。好，我們去打行政訴訟了，結果法院又告訴我們這個案件到底屬于民事還是行政訴訟有爭議，因此不能立案，這不是耍我們玩嗎？最高法院《關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》難道沒有指導意義？”格蘭德公司感到十分迷茫。

“近幾年來，中共中央、國務院和最高法院頻頻發文，強調堅決平等保護非公有制企業的合法產權。在這種大背景下，我們希望司法機關能夠切實保障我們的合法權益，盡快給我們立案，讓我們能夠通過法律途徑維權。如果不立案，也請法院出具書面裁定，讓我們能夠盡快進行下一步法律程序。”格蘭德公司負責人如是說。

記者就此事采訪了上海市一中院、閔行區法院、浦東新區法院，均未給予回復。本刊將繼續關注該行政案件的進展。