新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值思考

彭雁翎

黨內(nèi)法規(guī)，是由中共中央組織部、中央各部門、中央軍委總政治部以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨的十八屆四中全會(huì)把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的五大戰(zhàn)略任務(wù)之一，更加明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)是黨和國(guó)家面對(duì)新世情、國(guó)情、黨情作出的黨內(nèi)行為關(guān)系的新調(diào)整，蘊(yùn)含著豐富而深刻的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值條件

1.理論基礎(chǔ)。馬克思主義經(jīng)典作家雖然未提出成熟有效的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐模式，但為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了豐富的理論資源。馬克思早期將無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的黨章和決議稱為“最高的判決”，恩格斯將章程和組織條例視為第一國(guó)際的內(nèi)在“法律”來(lái)建構(gòu)。毛澤東在中共六屆六中全會(huì)上首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，并將其視為維護(hù)黨內(nèi)正常秩序、統(tǒng)一全黨行動(dòng)的剛性紀(jì)律。鄧小平在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨章黨規(guī)，國(guó)法就很難保障?！彪S著改革開放和黨的建設(shè)新的偉大工程的不斷深入推進(jìn)，我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的針對(duì)性、實(shí)效性、科學(xué)性和系統(tǒng)性進(jìn)一步加強(qiáng)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確黨內(nèi)法規(guī)的重要地位，正式確立黨內(nèi)法規(guī)的概念，建立起以黨章為根本，以民主集中制為核心，以《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)思想不斷成熟的過程折射出黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)的歷史必然性及其存在的現(xiàn)實(shí)價(jià)值性。

2.現(xiàn)實(shí)邏輯。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)的功能和作用就是其價(jià)值的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

一是以黨內(nèi)治理科學(xué)化助推全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)通過明確劃定黨的執(zhí)政權(quán)力和權(quán)力邊界，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力的配置與運(yùn)作，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，實(shí)現(xiàn)黨通過制度建設(shè)獲取社會(huì)認(rèn)同，保證執(zhí)政基礎(chǔ)。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)注重黨的建設(shè)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果的轉(zhuǎn)化，聚焦全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)要求，如1997年開始試行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，經(jīng)過修訂于2003年頒布實(shí)施以來(lái)，根據(jù)國(guó)內(nèi)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，至今分別于2015年10月、2018年8月進(jìn)行了兩次重新修訂，通過黨內(nèi)法規(guī)形式將從嚴(yán)治黨的實(shí)踐成果制度化、常態(tài)化。

二是保障國(guó)家公共治理現(xiàn)代化?？茖W(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要條件，政黨治理最終為國(guó)家治理服務(wù)。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式管黨治黨，為黨具體如何開展執(zhí)政活動(dòng)提供了嚴(yán)密完善和可操作性的法律，以法規(guī)形式將管理手段制度化，有助于提高黨治國(guó)理政的效率。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范了黨的中央與地方組織之間、黨的中央各種機(jī)關(guān)之間、黨的地方組織的各類機(jī)關(guān)之間的橫向與縱向關(guān)系，調(diào)整和規(guī)范了黨的組織與各種國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體之間的橫向與縱向關(guān)系，并使這些關(guān)系法治化、規(guī)范化，逐步納入現(xiàn)代民主和法治的軌道。

三是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)法治化。新時(shí)代將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，揭示了治黨與治國(guó)、完善黨內(nèi)法規(guī)與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。同時(shí)，在形勢(shì)嚴(yán)峻、問題復(fù)雜的領(lǐng)域，更需依靠嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)制。制度治黨是依法治國(guó)的黨內(nèi)實(shí)踐，健全的黨內(nèi)法規(guī)體系是促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的主導(dǎo)力量和重要抓手。

二、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值追求

1.區(qū)別于國(guó)家法律：“輻射”社會(huì)的目標(biāo)價(jià)值追求。黨內(nèi)法規(guī)“輻射”社會(huì)是其生命力的重要體現(xiàn)，也是其價(jià)值定位。黨內(nèi)法規(guī)雖具有一般意義上“法”的規(guī)范與約束作用，卻不同于國(guó)家法律從國(guó)家層面維護(hù)社會(huì)主義法治的價(jià)值追求，只是著眼于調(diào)整黨內(nèi)行為關(guān)系，目標(biāo)在于以良好的黨內(nèi)政治生態(tài)為社會(huì)治理提供政治價(jià)值導(dǎo)向，是從黨的層面維護(hù)社會(huì)主義法治。進(jìn)入新時(shí)代，強(qiáng)調(diào)把依規(guī)治黨貫穿于全面從嚴(yán)治黨全過程，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政發(fā)揮中國(guó)政治體制的優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力提出更高的要求，實(shí)現(xiàn)以黨內(nèi)法規(guī)“輻射”社會(huì)治理。同時(shí)，黨自身的性質(zhì)和歷史使命的特殊性決定了黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨內(nèi)行為對(duì)國(guó)家社會(huì)和政治生活發(fā)揮著巨大的規(guī)范和導(dǎo)向作用。

2.區(qū)別于西方政黨黨內(nèi)法規(guī)：“以人民為中心”的本質(zhì)價(jià)值追求。黨內(nèi)法規(guī)制度的根本價(jià)值取向在于其始終堅(jiān)持以人民為中心，這是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于西方政黨黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)不同。西方多黨制、兩黨制“輪流執(zhí)政”的政治制度具有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)性政治邏輯，使得西方的黨內(nèi)法規(guī)始終服務(wù)于政黨攫取執(zhí)政地位和實(shí)現(xiàn)執(zhí)政功能，其存在目的是為政黨贏得競(jìng)爭(zhēng)性選舉提供必要的制度保障。而我們黨是被我國(guó)歷史和人民所選擇并長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)旨在以制度建設(shè)科學(xué)規(guī)范、約束權(quán)力來(lái)真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就權(quán)力與人民的關(guān)系進(jìn)行論證，把人民群眾最關(guān)注的問題領(lǐng)域上升為規(guī)范黨內(nèi)行為的重點(diǎn)。

3.區(qū)別于傳統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)：“中國(guó)化馬克思主義黨建”的時(shí)代價(jià)值追求。習(xí)近平總書記提出要“構(gòu)建中國(guó)化馬克思主義黨建理論體系”，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)重點(diǎn)、執(zhí)行力度、體系規(guī)范等方面進(jìn)行了新的規(guī)定，是在一脈相承黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)新的現(xiàn)實(shí)問題的時(shí)代適應(yīng)。新時(shí)代確立了以全面從嚴(yán)治黨為建設(shè)主線的中國(guó)化馬克思主義黨建理論體系，更加注重思想建設(shè)，堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合;更加注重黨內(nèi)法規(guī)體系的制度化、法律化、規(guī)范化、統(tǒng)籌化、協(xié)調(diào)化，強(qiáng)調(diào)全鏈條協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)工作。近年來(lái)，編制了首個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，出臺(tái)了一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，制定修訂了74部中央黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)行有效的170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%，制度體系的框架已經(jīng)基本形成。同時(shí)，新時(shí)代更加注重黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)?？傊聲r(shí)代不斷推進(jìn)中國(guó)化馬克思主義黨建的過程蘊(yùn)藏著新的歷史階段對(duì)黨的建設(shè)的時(shí)代要求，是目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的統(tǒng)一。

三、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)

1.黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)力實(shí)施。一是完備制度。制度完備是法規(guī)有效實(shí)施的前提。在制定依據(jù)上，黨內(nèi)法規(guī)要以黨章為統(tǒng)帥，以國(guó)家法律價(jià)值邏輯推動(dòng)自身建設(shè)體系化，加強(qiáng)與國(guó)家法律、黨的政策之間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。在制定內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)需進(jìn)一步著眼于分類統(tǒng)籌規(guī)劃、細(xì)化籠統(tǒng)表述、平衡不同功能、補(bǔ)齊制度短板等當(dāng)前建設(shè)中最迫切需要解決的內(nèi)容，以群眾最迫切關(guān)心的問題為重點(diǎn)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、科學(xué)有效的黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。在制定機(jī)制上，要完善黨內(nèi)法規(guī)的立法機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、保障機(jī)制、法規(guī)清理機(jī)制和備案審查機(jī)制，從制度建設(shè)層面有針對(duì)性地解決黨內(nèi)法規(guī)從制定到執(zhí)行過程中的突出問題，及時(shí)有效地解決黨內(nèi)法規(guī)制度“碎片化”“老化”問題，提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和系統(tǒng)性。

二是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。執(zhí)規(guī)必嚴(yán)是法規(guī)有力實(shí)施的關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行包括執(zhí)法、評(píng)估和追責(zé)三個(gè)主體部分。在執(zhí)法上，堅(jiān)決貫徹落實(shí)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制度，實(shí)施集中專項(xiàng)檢查與日常常規(guī)檢查并重機(jī)制，同時(shí)加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，避免“暗箱操作”。在評(píng)估上，建立“嚴(yán)肅評(píng)估—獎(jiǎng)懲結(jié)果—改善對(duì)策”的完整對(duì)應(yīng)模式，以實(shí)際效果是否達(dá)到立法目的為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以獎(jiǎng)懲實(shí)際效益帶動(dòng)執(zhí)規(guī)自覺，針對(duì)評(píng)估問題實(shí)現(xiàn)及時(shí)、靈活的“改善對(duì)策”。在追責(zé)上，必須完善黨內(nèi)主體責(zé)任體系建設(shè)，分層次落實(shí)主體責(zé)任，在執(zhí)紀(jì)問責(zé)上要抓早抓小、快查快結(jié)。

2.黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值導(dǎo)引。一是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育。黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育是黨內(nèi)主體學(xué)習(xí)法規(guī)的重要途徑，是營(yíng)造良好黨內(nèi)法規(guī)文化氛圍的重要手段。要將黨內(nèi)法規(guī)劃入普法的重要內(nèi)容，分對(duì)象、有層次地推行全社會(huì)范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育。要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，對(duì)涉密黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)整理，對(duì)一經(jīng)批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)要及時(shí)公開發(fā)布。同時(shí)還要?jiǎng)?chuàng)新宣傳教育手段，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)教育的實(shí)效性。要?jiǎng)?chuàng)新載體、分類施教，注重依托手機(jī)移動(dòng)終端和微信、微博、短視頻等新媒體建立黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育平臺(tái)，實(shí)施打卡學(xué)習(xí)制度，保證學(xué)習(xí)進(jìn)度和效果。

二是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)文化建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)文化是一種尊崇黨內(nèi)法規(guī)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的思想理念，是一種嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)、堅(jiān)定執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的意志和精神，也是一種愛黨為黨護(hù)黨、守紀(jì)律講規(guī)矩的文化自覺。只有建立起黨內(nèi)法規(guī)文化自覺，才能從根本上培養(yǎng)起對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值認(rèn)同和行為習(xí)慣。要助推共產(chǎn)黨人理想信念與黨內(nèi)法規(guī)信仰的雙向轉(zhuǎn)化，使黨內(nèi)法規(guī)信仰成為共產(chǎn)黨人政治靈魂的一部分，將黨內(nèi)法規(guī)信仰與新時(shí)代新使命新作為相融合，將信仰具化為實(shí)際可操作、現(xiàn)實(shí)可遵循的行為準(zhǔn)則。要鍛造穩(wěn)固的黨內(nèi)法規(guī)文化影響力。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng)，以增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引導(dǎo)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力為依托，以服務(wù)全局為基點(diǎn)、圍繞中心為重點(diǎn)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的文化建設(shè)。

三是擴(kuò)大黨內(nèi)民主。不斷擴(kuò)大黨內(nèi)民主是確認(rèn)和鞏固黨員主體地位的基本手段，也是引導(dǎo)黨內(nèi)主體自覺樹立對(duì)黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值信仰的重要手段。一方面，擴(kuò)大黨內(nèi)民主需細(xì)化“民主立規(guī)”實(shí)施規(guī)則，建立健全保障黨員民主權(quán)利機(jī)制，保證和引導(dǎo)黨員與群眾參與黨內(nèi)法規(guī)的立法立規(guī)，加深黨內(nèi)主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的參與感和理解力，內(nèi)在地推動(dòng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值認(rèn)同。另一方面，明晰黨員與群眾參與黨內(nèi)法規(guī)制定的話語(yǔ)表達(dá)，避免模糊用語(yǔ)帶來(lái)的法規(guī)執(zhí)行時(shí)的彈性過大。

本文受教育部高校思想政治工作創(chuàng)新發(fā)展中心和暨南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心資助

作者單位：暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院、暨南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心

責(zé)任編輯：雙艷珍