鄉村振興戰略背景下上海市農村土地流轉規范化管理與服務研究

路以興，許長榮，王 穎，高 萍

（上海農林職業技術學院農業經濟管理系，上海201699）

實施鄉村振興戰略，產業興旺是基礎。推動農村土地流轉，實現農業的規模化、集約化、現代化發展，是落實鄉村振興戰略、實現產業興旺的重要途徑。上海市的農村土地流轉工作一直處于國內領先地位，至2018年底，上海市農村土地流轉率達85.1%，隨著農村土地流轉率的不斷提高，上海市農村土地流轉工作的管理難度也在不斷加大。在實施鄉村振興戰略和打響“上海服務”品牌的背景下，上海市農委啟動了農村土地流轉規范化管理與服務提升工作。

1 上海市農村土地流轉規范化管理與服務提升工作的主要內容

1.1 基于互聯網的上海市農村土地流轉公開交易平臺建設

1.1.1 建立上海市農村土地流轉公開交易平臺

農村土地流轉的信息化可以方便群眾，為流轉過程中的參與主體提供便利，降低土地流轉過程的復雜程度［1］。為進一步強化“上海農業要素交易所”土地流轉公開交易平臺的功能，上海市農委及相關部門對土地流轉公開交易平臺的相關功能進行拓展和優化，引導農戶將土地委托村集體統一流轉，由村委會作為流出方將歸并好的地塊信息上傳至該平臺進行公開交易，使上海市農業土地實現有序流動。這一做法不僅能為土地流入方和流出方提供便利，實現土地流轉的公開透明，還能實現農業產出和農民收入的最大化。

1.1.2 完善土地流轉公開交易規則

為切實推進農村土地流轉公開交易，市農委加大力度完善土地流轉公開交易規則。首先，明確交易對象，規定公開流轉交易的農地對象為已確權登記且書面委托村集體流轉的農戶承包地。其次，為避免農民遭受拖欠租金帶來的損失［2］，在公開交易的過程中，更加重視對流入方的審核與考察，對其經營業績、土地租金的支付能力等進行綜合評價。最后，規范《農村土地承包經營權流轉交易招標文件》等相關文書，制定《上海農村土地承包經營權流轉交易規則》，切實提高土地流轉公開交易市場的操作性。

1.1.3 規范土地流轉公開交易流程

健全和完善土地流轉服務市場，要規范流轉過程管理［3］，實現土地流轉的健康發展，應有一套規范合理的操作程序來確保土地合理有序流轉［4］。為進一步規范上海市農戶土地流轉公開交易的流程，明確相關責任主體，在推進土地流轉公開交易市場建設過程中，農戶依法確權登記并書面委托流轉、村委會歸并布局土地等11個公開交易操作步驟逐步形成，每個步驟都有相應的操作指南，基本實現承包土地公開交易的公開、公平與公正（圖1）。

圖1 農村土地承包經營權流轉公開市場交易流程[5]Fig.1 Flowchart of the rural land circulation open trade

1.2 基于大數據的上海市農村土地承包經營信息管理平臺建設

1.2.1 建立上海市農村土地承包經營信息管理平臺

為實現對土地流轉信息、土地流轉合同、新型經營主體資質條件等業務數據的協同管理，市農委開發了“上海市農村土地承包經營信息管理系統”。該系統不僅可以建立土地流轉信息庫，把土地流轉供求信息細化到地塊，在地塊資料中融入自然條件、耕作條件、適宜種植品種等信息［6］；在業務開展的過程中，該系統還具備土地承包經營權流轉合同簽訂、流轉合同到期提醒、定期匯總流轉數據、發布流轉信息、土地經營者誠信度反饋等功能。

1.2.2 加強土地流轉日常管理，實現土地流轉信息動態監控

加強流轉土地用途的監管，從全國各地的土地流轉實踐來看，一些種植大戶、家庭農場特別是工商企業通過土地流轉獲得一定規模的土地后，“非糧化”甚至“非農化”現象十分普遍［7］。依托上海市農村土地承包經營信息管理平臺，全面梳理已經簽訂的土地承包經營權流轉合同，此舉能加強對土地流入方經營管理過程中的監管，倒逼土地流入方不斷提高自身合同履約能力。借助農村土地承包經營信息管理平臺的數據庫，土地流轉信息的動態監控得以實現。

1.2.3 建立土地承包經營權流轉合同網簽管理制度

完善土地流轉合同網簽系統。積極推行土地流轉合同網簽制度，在“上海市農村土地承包經營信息管理系統”中設計開發含有二維碼的流轉合同電子版本，可實現網絡自動打印示范合同文本，并可通過手機掃描該二維碼實時查閱合同流轉面積、流轉期限、流轉用途、流轉價格等信息；對于新簽訂或續簽的土地流轉合同，鼓勵雙方通過網上簽訂，做到實時掌握流轉信息，實現土地流轉合同信息化管理。

1.3 基于“分區調研，因地定價”的農村土地流轉價格機制探索

1.3.1 完善土地流轉價格指導機制

在農村土地流轉過程中，農民的利益往往受到損害［8］。為避免由于流轉價格偏低出現的農戶損失，應不斷完善土地流轉價格形成機制，建立土地流轉后續保障機制等服務工作，以保障農民利益［9］。通過定期開展農村土地流轉價格水平調查研究，根據涉農區土地產出水平、農產品價格指數、農民就業情況及務農意愿等情況，制定農村土地流轉指導價格，實際土地流轉時可適當上浮。

1.3.2 完善土地流轉價格發布和監測機制

要求各涉農區定期通過交易平臺和其他涉農平臺等渠道發布土地流轉指導價格。同時，在開展承包土地流轉交易中，強調不以支付最高流轉費作為確定土地流入方的唯一要素，防止私下違法違規流轉。特別強調通過“上海市農村土地承包經營信息管理系統”對承包地流轉價格進行跟蹤、監測和分析，掌握土地流轉價格變化的趨勢，完善農村土地流轉指導價格監測機制，確保農村土地流轉交易公開、公平、公正。

2 上海市農村土地流轉規范化管理與服務提升工作取得的主要成效

2.1 農村土地流轉公開交易市場迅猛發展

2.1.1 農村土地流轉公開交易市場的功能不斷顯現

隨著農村土地流轉公開交易市場的不斷完善，公開交易平臺的便利性、公開性、透明性吸引著越來越多的交易主體，土地需求方不但可以隨時隨地獲知全市各農村土地的掛牌信息，包括土地位置、面積、用途、價格等，還可以根據自己的需要發布土地需求信息；農戶隨時隨地可以瀏覽土地流轉成交信息，“互聯網+土地流轉”模式極大地方便了群眾。上海市農村土地流轉公開交易市場建設取得顯著成效，流轉土地面積由2016年的6 613 hm2增加到2018年的28 133 hm2，增加了325%，公開市場交易金額由2.59億元（人民幣，下同）增加到12.2億元，增加了371%（表1）。

表1 上海市農村土地流轉公開交易市場建設工作成效Table1 The achievements on Shanghai rural land circulation open trading market construction

2.1.2 農戶委托流轉率進一步提升

積極引導農戶委托村集體統一流轉，為保證委托手續規范完備，市農委編制了《農戶承包地委托流轉書》示范文本，明確了土地委托流轉的期限、流轉價格及用途等關鍵內容，規范了土地流轉行為，保護了農戶利益，有效提高了農戶流轉土地經營權的積極性。2016年上海市農村土地流轉率為75.1%，其中委托流轉率為97.8%；2018年農村土地流轉率為85.1%，其中委托流轉率為98.1%。從表2可以看出，土地流轉率和委托流轉率呈逐年上升趨勢。

表2 2016—2018年上海市農村土地流轉公開交易市場流轉率情況Table 2 The turnover rate of Shanghai rural land circulation open trade from 2016 to 2018 %

2.2 農村土地流轉信息監管能力得以提高

2.2.1 有效提高了農村土地流轉信息化管理水平

上海市農村土地承包經營權信息管理系統開發建成后，市農委督促各涉農區、鎮及時準確地將農戶委托流轉的承包地地塊編碼、地塊面積、地塊權屬等關鍵要素進行梳理和匯總，并錄入到該系統，形成農村土地流轉信息資源庫，土地管理人員通過該系統平臺可以方便的實現對土地流轉信息進行分類審查，或者根據地塊某一屬性隨時調用流轉土地信息，為實現上海市農村土地流轉信息監控與管理奠定基礎。

2.2.2 土地流轉合同網簽率得以提高

2018年底，上海市9個涉農區已全部使用最新版流轉合同示范文本，全市示范流轉合同簽訂率達99.7%［10］，流轉合同示范文本的使用，為規范合同管理、開展合同網簽工作奠定基礎。在推動土地流轉合同網簽工作中，通過兩個“鼓勵”、一個“逐步”，對于新簽流轉合同鼓勵采取網簽形式，對于到期續簽的流轉合同鼓勵進行網簽，對未到期的流轉合同也逐步由網簽合同替換，使得土地流轉合同網簽工作取得進展，其中，土地流轉規范化試點單位金山區的合同網簽率達到100%。

2.2.3 實現了對土地流轉價格和用途的實時監控

依托上海市農村土地承包經營權信息管理系統，不斷充實和完善系統平臺土地流轉信息數據庫，實現對土地流轉合同的日常管理和常態化監控，強化對土地流轉價格（表3）和土地用途等重點領域的實時監督和控制。對于土地流轉價格偏離指導價格的合同予以及時溝通了解并進行糾偏，防止高價格誘發的土地“非農化”現象，對于疑似變更土地用途的地塊進行重點排摸和實地檢查，發現異常及時與當事人、村集體經濟組織溝通，一經發現擅自變更土地用途的予以處罰并解除合同。

表3 2016—2018年上海市農村土地流轉價格分布Table 3 The price distribution of Shanghai rural land circulation from 2016 to 2018 %

2.3 進一步促進了農業適度規模經營

2.3.1 農村土地流轉規模不斷擴大

農村土地流轉是提高土地利用率、實現土地規模化經營、提高農民收入的重要手段［11］。按照各涉農區農業產業規劃布局，由村集體經濟組織將農戶委托流轉土地進行梳理規整，特別對零星分散的農戶承包地進行集中歸并，形成一定規模的土地再對外流轉，切實提高了農業適度規模經營水平。據上海市農村土地承包經營權信息管理系統得出，流轉土地經營規模在7—20 hm2的數據由2016年的32 600 hm2增加到2018年的41 133 hm2；流轉土地經營規模在33 hm2及以上的數據由2016年的19 467 hm2增加到2018年的22 667 hm2（表4）。

表4 2016—2018年上海市農村土地流轉規模Table 4 Statistics on Shanghai rural land circulation scales from 2016 to 2018

2.3.2 壯大了新型農業經營主體

根據國內外經驗，在培育新型農業經營主體過程中，要在堅持以農戶為核心的基本經營制度基礎上，加緊探索大戶或家庭農場等為受讓主體的管理機制與支持體系。要積極引導農業大戶或家庭農場等各類經營主體參與土地流轉，在實現農村土地流轉公開交易市場功能的前提下，完善農業經營者的經營資格審查機制，設定農業經營資質、技術裝備、信譽程度等綜合考評指標，引導農村承包土地向農業企業、家庭農場和農民專業合作社流轉。據不完全統計，截至2018年底，全市家庭農場、農民專業合作社和農業企業三類新型農業主體流入農戶承包土地的面積占比81.4%，共流轉承包土地80 933 hm2，其中家庭農場經營面積38 267 hm2，農民專業合作社24 653 hm2。

2.3.3 提高了農村承包土地經營效益

按照“依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控”的原則，積極創新完善農村集體土地經營權抵押貸款操作辦法，探索解決部分農業貸款融資現有的瓶頸問題。通過實地調研發現，一些新型農業經營主體（包括家庭農場主、農民合作社、農業龍頭企業等）經營的范圍涉及水稻、蔬菜、水果、水產等多種類型，通過申請土地經營權抵押貸款，可有效解決部分規模小、資金少、設施陳舊及技術落后等生產經營面臨的現實問題，進一步提高了農村承包土地經營效益。如金山區的上海施泉葡萄專業合作社于2015年成功申請了上海市首筆農村土地經營權抵押貸款100萬元，主要用于升級農機設備和改造生產資料設施，并將2 hm2普通大棚改造成為連棟大棚，有效節約占地面積，縮短葡萄成熟周期，可使葡萄提前上市以獲得更好地經營效益。

3 上海市農村土地流轉規范化管理工作存在的主要問題及建議

3.1 主要問題

3.1.1 土地流轉公開交易市場建設有待進一步推進

只有以市場為基礎，建立健全土地承包經營權的信息發布、價格形成、交易保護等各項機制，才能充分提高農業資源利用效率［12］。目前上海市農村土地公開交易市場并未實現涉農鄉鎮全覆蓋，仍有一小部分農戶沒有委托村集體統一流轉其承包地，影響了上海市農村土地流轉公開交易市場平臺數據的完整性，這些沒有進入公開交易市場的土地就脫離了市場的監督和管理，為開展農村土地流轉規范化管理增添了難度，阻礙了土地流轉公開交易市場的發展。另外，在公開交易市場實際操作中，操作流程相對復雜，價格形成機制、監督管理機制等還需進一步完善。

3.1.2 土地流轉信息管理有待進一步規范

上海市農村土地承包經營權信息管理系統的應用推進緩慢，土地流轉信息的管理功能還沒發揮出來。雖已制定新版示范合同文本并實現了流轉合同的網簽工作，但在實際操作過程中，還存在極個別地區暫未使用最新版本合同的現象，影響了流轉合同網簽工作的推進，進而影響了土地流轉信息管理工作的有序開展。土地流轉信息管理人員的業務素質還有待提高，對農村土地承包經營權信息管理系統的使用不夠熟練，對該系統的信息管理功能的重視度不高。另外，農村土地承包經營權信息管理系統內土地數據庫還沒形成，系統的數據監控與管理、系統的數據匯總與分析等功能尚不能發揮。

3.1.3 土地“非農化”現象仍然存在

盡管市農委相關部門出臺了各種措施防止農村承包地流轉“非農化”現象，但土地“非農化”現象仍然存在。從《浦東新區設施農用地及流轉土地非農化整改工作方案》文件［13］中獲知，2016年浦東新區國土部例行督察問題清單中：設施農用地非農化項目有53宗，合計面積達14.7 hm2，涉及11個鎮，主要表現為將設施農用地改變為“園林會所”、“廠房”、“觀光場所”、“別墅”等。流轉土地非農化項目108宗，合計非農建設用地面積為61.6 hm2，其中占用基本農田面積達12.2 hm2，共涉及12個鎮，主要表現為將流轉期限內的農業土地用于“倉儲”、“廠房”、“停車場”等項目。未按規定辦理建設用地審批項目42宗，合計面積155.9 hm2，主要用途為“賽馬場”、“廠房”、“停車場”等。

3.2 產生以上問題的原因

3.2.1 農戶惜地情節深厚，土地收入分配機制不夠完善

改革開放以來，我國農民職業分化明顯，但土地情結依然濃厚［14］。雖上海市農村土地流轉率已達79.7%，但仍有23 667 hm2土地在農戶手中未流轉出來。究其原因，首先，農民土地情結依然深厚，雖土地收入功能日漸弱化，但仍有部分農民把土地當做生活收入的最后保障，甚至寧愿荒置，也不肯把土地流轉出去。其次，流轉土地收入分配機制不夠完善，近年來，不少農場主因從事農業發了財，年收入20萬元、甚至50萬元的新聞頻現報端。一方面導致農村土地流出方產生仇富心理，另一方面每年215 000元/hm2以上的流轉費用已經遠不及老百姓的心理預期。市農委部門發布的農村土地流轉指導價格也就失去了公信力。

3.2.2 流轉合同網簽工作宣傳力度不夠，信息管理系統的功能有待完善

首先，土地流轉合同網簽工作知曉度和重視度不高，部分農戶知道要開展合同網簽工作，但是并不知道開展這項工作的緣由，或者不清楚開展這項工作的重要性。其次，信息系統使用人員的業務素質不高，土地流轉合同網簽工作的操作流程還不夠規范，土地流轉合同電子文本與信息管理系統的網簽管理功能的融合度有待磨合，信息管理系統的功能及操作流程和使用人員的實際需求對接還需完善，導致使用人員的系統操作熟練度不高。最后，由于信息管理系統還在初步試用階段，部分流轉土地的信息還沒有錄入信息，導致系統內的土地信息還不夠豐富，影響了信息管理系統功能發揮。

3.2.3 制止土地非農化現象的法律制度不夠健全，土地非農化現象監管力度不夠

目前，與土地相關的三部法律《憲法》、《物權法》、《土地管理法》宏觀性較強，而操作性較差。例如，《土地管理法》不能明確界定耕地非農化的各方主體，更不能解決各方利益沖突以及化解耕地占用與土地資源保障之間的矛盾。在出現農業土地非農化現象時，大多依賴原則性的規定并運用一定的自由裁量權來行使執法權，導致執法效果不佳［15］。另外，對于土地流轉用途的監管力度還不夠，對于土地受讓方的考核指標還不健全，部分地區暫未建立農村土地流轉審查監督機制，對土地非農化現象的懲罰力度小，都是土地非農現象難以制止的原因。

3.3 對策建議

3.3.1 進一步擴大土地流轉公開市場建設

一是加大政策促進土地流轉力度，在土地流轉推行過程中應增加政府財政投入［15］，完善財政扶持政策，逐步擴大財政獎補的范圍，適當提高土地流轉價格，鼓勵引導農戶將其承包地長期委托村集體進入公開市場統一對外流轉。二是全面推進農村土地流轉公開交易市場建設，督促指導暫未開展農村土地流轉公開交易市場建設的鄉鎮抓緊制定實施方案，盡快宣傳啟動，實現涉農地區農村土地流轉公開交易市場的全覆蓋。三是進一步完善農村土地流轉公開交易規則和操作流程，實時向全社會發布農村土地流轉信息，實現土地流轉的招投標式競價交易，確保農村承包土地穩定、規范、有序流轉。

3.3.2 進一步提高土地流轉信息管理水平

一是進一步擴大宣傳力度，督促涉農區、鎮使用新版流轉合同，通過網絡操作實現流轉合同的簽訂工作（網簽），并定期實時查詢合同簽訂狀況，掌握流轉信息，注重強化鄉鎮土地流轉管理服務中心日常管理和服務職能。二是對土地流轉信息管理工作人員定期進行業務培訓，提高隊伍素質，保證為農村土地流轉工作提供優質高效服務［16］。三是逐步完善土地流轉信息資源［17］，鼓勵涉農區、鎮土地工作人員進一步豐富農村土地承包經營權信息管理系統中的農戶土地流轉信息庫，實現數據的動態監控與管理。四是借助網絡平臺功能，嚴格按照農戶書面委托流轉、歸并布局土地、上報流轉信息、審核土地流轉信息、公開發布流轉信息等流程進行規范操作，有效規范農村土地流轉行為。

3.3.3 完善耕地法律法規，加強流轉農地用途管理力度

一是完善我國耕地法律法規，修訂《土地管理法》，明確土地權益歸屬主體，完善土地違法犯罪案件的司法機制，用明確的法律條款約束土地非農化現象。二是建立土地經營權流轉申報審核機制［18］。督促指導暫未建立農村土地流轉審查監督機制的地區盡快結合自身實際，研究制定審查監督制度，有條件的鎮村也可采取有效措施辦法，全面加強規范農村土地流轉。三是加強土地流轉跟蹤監督，重點針對土地流轉用途、面積、價格、期限等方面進行逐項檢查，對檢查中發現的可能出現“非農化”傾向的地區進行重點排摸和實地檢查，堅決防止農村土地流轉“非農化”現象發生。