擴(kuò)大保護(hù)活化利用提高效率

孫鑫

“這次條例修改從原來全面修訂改為局部修改，內(nèi)容更加聚焦，重點(diǎn)更加突出，比較完善了……”7月23日，市十五屆人大常委會第十三次會議分組審議了《關(guān)于修改<上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例>的決定（草案）》。決定（草案）在原條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際需求，擴(kuò)大了保護(hù)對象范圍，并對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)措施、活化利用方式等進(jìn)行了修改和完善。

怎么敲定保護(hù)名單

今后，具有一定歷史價(jià)值和特色的街坊、道路、河道都可以作為歷史風(fēng)貌區(qū)被保護(hù)了，但“在確定的過程中，對于由誰來確定和確定的必經(jīng)程序或機(jī)制要有明確的規(guī)定”，有常委會委員建議。

決定（草案）將條例名稱修改為《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，并擴(kuò)大了保護(hù)范圍，明確“歷史風(fēng)貌區(qū)”是歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路和風(fēng)貌保護(hù)河道的統(tǒng)稱，同時(shí)新增了一類“優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑”，把“紅色革命紀(jì)念地”列入保護(hù)范圍。修改之后，本市歷史風(fēng)貌保護(hù)包括了歷史風(fēng)貌區(qū)的“區(qū)域保護(hù)”和優(yōu)秀歷史建筑的“單體建筑保護(hù)”兩個(gè)組成部分。委員們對如何確定保護(hù)對象提出了一些意見和建議。

經(jīng)決定（草案）修改后的條例第九條規(guī)定：“30年以上有下列情形之一的建筑可以確定為優(yōu)秀歷史建筑……”沙海林副主任認(rèn)為，對于由誰來確定和確定的必經(jīng)程序或機(jī)制要有明確的規(guī)定，同時(shí)在確定為優(yōu)秀歷史建筑后，應(yīng)考慮充分保護(hù)建筑中居民的利益。陳必昌委員建議對一些發(fā)生過重要?dú)v史事件、革命運(yùn)動(dòng)的場所，在通過評定以后認(rèn)為應(yīng)該保留的，可以稍微放開條件，納入保護(hù)范圍。

“上海萬體館這些社會公認(rèn)的城市記憶是否屬于優(yōu)秀歷史建筑，還需要有認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。”黃山明委員提出，類似的還有建于上世紀(jì)70年代的漕溪北路高層建筑，也是一代人的回憶和歷史的見證，在眾多影視劇中出現(xiàn)過，是屬于上海前進(jìn)發(fā)展的標(biāo)志性建筑。“這些城市記憶改變或拆除了是否屬于違法，如何界定值得商榷。”

林晶和于廣輝委員認(rèn)為，在確定優(yōu)秀歷史建筑名單過程中應(yīng)聽取居民群眾的意見，保障他們的合法權(quán)益，在立法過程中真正平衡各方的利益;優(yōu)秀歷史建筑應(yīng)該加強(qiáng)分類管理，提高使用效率。顧偉強(qiáng)委員建議，確定保護(hù)范圍以后要加大公示力度，讓大家知道哪些建筑是保護(hù)的，有利于與民事權(quán)利行使相銜接。

“保護(hù)范圍主要是建設(shè)控制與建筑空間環(huán)境和景觀的保護(hù);保護(hù)措施主要是對被確定為優(yōu)秀歷史建筑的使用、維護(hù)、修繕方面，既明確了所有人與使用人責(zé)任，又明確了要配合政府相關(guān)部門對優(yōu)秀歷史建筑的管理，這兩個(gè)責(zé)任寫全寫好比較好。”應(yīng)雪云委員說。

根據(jù)修改后的條例第十條，在我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房和倉庫可以確定為優(yōu)秀歷史建筑。但林晶委員提出，今年4月份，虹口區(qū)黃浦路110號、120號和178號靠近黃浦江的外立面基本都被拆除了，“應(yīng)該是屬于比較有代表性的廠房和倉庫一類，但沒有被保護(hù)起來”。

此次決定（草案）對優(yōu)秀歷史建筑提出了更嚴(yán)的保護(hù)要求：規(guī)定建筑的主要立面、主要結(jié)構(gòu)體系和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變;把嚴(yán)格控制優(yōu)秀歷史建筑上設(shè)置戶外廣告招牌等設(shè)施，修改為禁止在優(yōu)秀歷史建筑上設(shè)置戶外廣告設(shè)施，嚴(yán)格控制設(shè)置其他外部設(shè)施。

保留建筑如何管

為了適應(yīng)“留改拆并舉，以保護(hù)保留為主”的工作要求，將具有一定建成歷史，對整體歷史風(fēng)貌特征形成具有價(jià)值和意義的建筑予以保留是必要的，但應(yīng)當(dāng)向社會公示。決定（草案）第十一條集中規(guī)定了需要保留的歷史建筑的確定程序和管理要求。

決定（草案）明確，需要保留的歷史建筑應(yīng)當(dāng)是不可移動(dòng)文物和優(yōu)秀歷史建筑之外的其他建筑，具體管理辦法由市人民政府另行制定。“保留建筑如何認(rèn)定，如何管理和保護(hù)，保留建筑能否拆除等問題還需要明確。特別是舊區(qū)改造中優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)和改造之間的關(guān)系，如何甄別？城市精細(xì)化管理要依法依規(guī)管理，精準(zhǔn)精確，從城市發(fā)展和老百姓切身利益而言，也需要體現(xiàn)科學(xué)合理。”崔明華委員認(rèn)為，決定（草案）通過以后要抓緊起草具體辦法，作為法規(guī)實(shí)施的配套制度。

“《上海市文物保護(hù)條例》涉及不可移動(dòng)文物，不可移動(dòng)文物很多又是上海老建筑，和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)實(shí)際是同一個(gè)問題，在保護(hù)原則和方法上有何可以借鑒或是不同的地方”，張辰委員建議研究兩法之間的關(guān)系和統(tǒng)一性。

對于“文物保護(hù)”和“優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)”這兩個(gè)概念，沈志強(qiáng)委員建議要進(jìn)行闡述和說明，盡可能避免“雙重身份”。

“保護(hù)”和“利用”不矛盾

如何處理好“保護(hù)”和“利用”的關(guān)系，是常委會組成人員關(guān)心的話題。決定（草案）對活化利用的原則、方式和工作要求作出規(guī)定，增加了活化利用要尊重居民生活形態(tài)和實(shí)施具體計(jì)劃時(shí)要注重調(diào)動(dòng)市民積極性的要求。

“這個(gè)修改非常好”，馮經(jīng)明委員提出，實(shí)施過程中把政府的嚴(yán)格保護(hù)和活化利用兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合是此次修改的亮點(diǎn)，以往存在看似保護(hù)，但實(shí)際保護(hù)沒有達(dá)到效果的情況，這次修改把城市的記憶、歷史風(fēng)貌保護(hù)和活化利用有機(jī)結(jié)合起來，“說明保護(hù)和利用是不矛盾的”。

決定（草案）提出，區(qū)政府在制定和組織實(shí)施具體計(jì)劃時(shí)，應(yīng)注重調(diào)動(dòng)市民積極性，統(tǒng)籌改善居民居住條件、提升公共服務(wù)功能等需求。顧偉強(qiáng)委員認(rèn)為，活化利用過程中，對原來建筑所有人或者使用權(quán)人的權(quán)利保障要考慮得更細(xì)致、更周全，充分調(diào)動(dòng)積極性，將單方面的積極性變成多方面的積極性，“建議配套措施文件要進(jìn)一步加以明確”。

“政府給保護(hù)建筑提供一些資助，應(yīng)從公平角度提出指導(dǎo)意見，各區(qū)差異不要太大。”田春華委員提出，對于優(yōu)秀建筑所有者，私人權(quán)益與公益性保護(hù)需要尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，要兼顧保護(hù)建筑的活化使用。

為有利于活化利用，于廣輝委員建議推出APP等產(chǎn)品，把一些老的資源充分整合，在后續(xù)加大宣傳，使建筑發(fā)揮更大的作用。

權(quán)力和義務(wù)要平衡

優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)具有明顯的公益性，政府應(yīng)當(dāng)對保護(hù)工作提供必要的資金支持，并建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。有常委會組成人員認(rèn)為，在賦予優(yōu)秀歷史建筑所有人義務(wù)的同時(shí)，也要考慮其合理權(quán)益，在調(diào)動(dòng)其積極性方面多想點(diǎn)辦法。

決定（草案）第五條提出，政府在實(shí)施監(jiān)督管理的同時(shí)，提供必要的政策保障和經(jīng)費(fèi)支持;第十二條新增了一條規(guī)定，指出符合公共利益確需征收房屋的，按照國家有關(guān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定執(zhí)行。更重要的是，決定（草案）第十五條將優(yōu)秀歷史建筑修繕資金補(bǔ)助對象的范圍，從建筑所有人擴(kuò)大到負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)的建筑所有人或者使用人。

“這樣修改可以讓優(yōu)秀歷史建筑所有人或者使用人愿意告知保護(hù)建筑需要修繕保養(yǎng)，能夠更好地將資金和方案配套，形成共同的工作方向。”陳必昌委員認(rèn)為這次修改很關(guān)鍵。

為有利于推動(dòng)歷史保護(hù)的風(fēng)貌，顧偉強(qiáng)委員認(rèn)為，按照現(xiàn)有的國家征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，還需要有一些個(gè)性化的安排。

而趙福禧委員則建議增強(qiáng)維護(hù)的操作性，不能政府大包大攬。“優(yōu)秀歷史保護(hù)建筑需要政府、市場、民間愛好者共同參與，引導(dǎo)、鼓勵(lì)市場和民間愛好者參與。”