促進上海家政行業規范健康發展的立法建議

孫慧 徐宏卓

上海家政行業立法工作在緊鑼密鼓地進行中，民眾和業內對本次立法工作給予很高的期待。家政立法時要綜合平衡和考慮三個目標：家政服務市場更規范、家政服務品質更高、家政服務員權益受保護。這三個目標看似簡單，但在落實時可能會出現矛盾。因此，在家政立法時不僅要有方向的選擇，還有程度的考量，更需要權衡社會發展需求、市場供給水平、家庭承受能力等多種因素。為推動家政行業的規范發展，讓市民享受到安全、優質、高效的家政服務，特對家政立法條款提出以下建議。

家政服務行業現存的主要問題及原因分析

為滿足上海對于高素質家政從業人員的需求，上海開放大學于2012年開辦家政服務與管理專科專業。截止2019年春季，家政專業累計招生2320人，遍布全市17個分校，已有980名學生取得家政服務與管理的專科畢業證書，對促進上海家政行業的正規化、職業化發展發揮了一定作用。

2018年度，在上海開放大學設立的一項學生創新課題研究中，對291名家政服務員和200名雇主（家庭）進行了問卷調查，對16名家政機構管理人員進行了訪談，發現市民對于家政行業、家政服務員最不滿意的地方主要體現在四個方面，具體分析如下：

（一）家政服務員隨意辭職，流動性高

調查發現，每個家庭平均雇傭家政服務員的時間為8.4個月，除了正常的合同到期后解除雇傭關系外，有52.46%的雇主和60.87%的家政服務員認為，結束和雇主服務關系的主要原因是因為家政服務員主動辭職離開（見上圖）。

家政服務員為什么會選擇主動頻繁辭職？通過調查發現，這個核心因素就是目前家政行業廣泛采用的“中介制”的經營模式，使得家政服務員能夠有來自多個家政公司就業信息的誘惑。對于家政服務員的調查表明，每一位家政服務員會平均在6.8個家政公司掛靠，獲得就業信息。一旦“貨比三家”找到了更好的雇主，他們就會選擇辭職。況且，當家政服務員和雇主發生糾紛時，家政公司往往袒護家政服務員。主要原因是家政服務員可以“多點執業”，家政公司需要與其他公司“拉攏”同一位家政服務員，最終的選擇可能是犧牲雇主家庭。而且，從家政公司的自身利益角度考慮，也不愿意家政服務員長期在一個家庭工作。

（二）家政服務員服務意識薄弱，服務能力不強

在調查中，雇主對家政服務員行為不滿意的因素排名前三位的有：家政服務人員工作能力差、行為邋遢、服務意識差，分別占比為77.46%、60.56%和54.93%（參見圖2）。為什么不滿意的比例會如此之高？通常可能得出的結論是，因為大多數從業人員沒有接受過專業培訓，行業的職業化程度低。與此同時，通過對家政服務從業人員持有證書的調查表明，家政服務員人均持有的職業證書為1.08張，最多的有8張。兩組數據形成了明顯反差。為什么已經接受了培訓，并獲得相應證書，仍然不能得到雇主的肯定呢？

在進一步的調查中發現，家政服務證書市場比較混亂，家政服務員目前持有證書的含金量普遍較低。家政人員持有的證書除了人社部門推出的相對正規的育嬰員（初、中、高等級證書），母嬰護理（專項能力）、家政服務（專項能力）等與家政類工作相關的證書外，大約還有30多種魚目混雜、良莠不齊的證書，基本付錢就可以獲取，難以保證質量。

（三）家政服務員相關信息不充分帶來的潛在風險

當雇主到家政機構聘請家政服務員時，雇主和家政服務員之間是沒有建立起信任的陌生人關系，家政機構應該承擔服務人員的安全審查責任。這種審查不僅僅是服務能力與雇主需求匹配度的審查，更應該是家政服務人員的職業道德和素養的審查。但在“中介制”的模式下，家政機構和服務員之間并非是雇主和雇員的“強關系”，而是合作、掛靠的“弱關系”。這直接導致家政公司很難或者無法對服務人員進行全面了解和考察。特別是對于新加入的家政服務人員，大多只有一些個人的基本信息，其他信息只能靠與其合作的過程中，通過公司的觀察以及雇主的評價慢慢進行積累。對于家政機構而言，家政服務員是“共享”的，但這樣的共享卻沒有體現在信息上。家政服務員的個人信息、服務能力等基本信息，幾乎所有的家政機構都將其作為“商業機密”進行保護，只有當家政機構之間需要進行供需合作時，這些信息才會有限地公開。這對于家政服務行業的發展而言，存在巨大的潛在風險。

（四）家政服務員的職業認同度和歸屬感低

31.85%的家政服務員認為雇主存在歧視或者另眼相看的行為，但一個有意思的數據是，91.3%的雇主認為自己對家政服務員很好。

究其原因，主要在于家政服務員對自身職業的認同度較低，容易產生自卑心理。從數據統計來看，超過85%的家政服務員認為自己從事的是臨時性職業，并不是正規職業。只是自己暫時的謀生手段，并不想長期從事該行業。因為在家政服務業中找不到歸屬感，無法得到應有的保障。因此，家政人員的普遍的心理是：既然職業不接納我，憑什么要求我對職業有熱忱和愛心呢？

從目前的現狀看，家政服務員的權益尚未得到充分的保護，最為典型的是社會保障問題。因為沒有形成固定的勞動關系，所以不能繳納社會保險;因為沒有上海戶籍，所以不能以自由職業身份參加社會保險;因為沒有強制要求，很多家庭連最低一年30元的意外保險都不愿承擔。而且正是由于家政服務員沒有繳納社會保險，前面所講的證書，大部分都需要家政服務員自費培訓和考核，無法享受政府補貼。

對上海市家政立法的建議

（一）增加鼓勵員工制企業發展的相關內容

家政服務行業之所以存在人員隨意辭職、流動性高的問題，主要原因是家政服務人員和公司是掛靠關系，且一名家政人員可以選擇多家公司掛靠，可隨時“擇良木而棲”，無需支付違約成本。因此，從規范家政服務業，促進行業可持續良性發展的角度來看，家政服務員工制模式應該是將來的發展方向。管理條例的制定一般要有前瞻性，建議增加鼓勵員工制企業發展的相關內容。對于暫不能實現員工制的家政公司，立法中應該要求家政服務員與家政服務機構形成更加緊密的合作關系，即要求家政服務員在同一時間只能掛靠規定數量的家政公司。適當通過降低家政服務員的選擇范圍，來提高家政服務人員執業的穩定性。

（二）增加建立家政從業人員培訓的標準框架的相關內容

國務院在一月份下發的關于實施國家職業教育改革中提到了“資歷框架”的問題，社會的各類培訓項目必須接受家政行業資歷框架的評審，根據培訓內容和質量，取得相應的資歷級別，規范其培訓質量。針對家政培訓市場魚龍混雜的問題，建議立法中應明確規定家政從業人員的資質要求及相應培訓標準的框架體系。

（三）建設覆蓋全市的家政服務信息網，強制家政機構和家政人員在平臺備案和注冊登記

由于家政服務公司和從業人員的資質存在良莠不齊等問題，給家政服務企業、家政服務員和雇主的相互選擇造成很多困擾。為從根本上解決此類問題，降低試錯和時間成本，建議在立法中強調，要運用信息化管理的手段，通過新建或整合各類信息平臺，建立覆蓋全市的家政服務信息網，并強制家政機構和家政人員在平臺進行備案和實名注冊登記，作為家政人員培訓、繳納社保和積分入戶等政策實施的依據。系統中的家政服務機構以及從業人員的信息可以實行分級管理制度，即規定哪些信息可以公開查詢，哪些信息可以通過一定的申請流程批準后查詢，以增加家政機構和從業人員信息的公開度和透明度，從而減少雙方逆向選擇的風險。

（四）增加構建多層次的家政服務人員保險體系的條款

為了增加家政服務人員對家政服務業的歸屬感，提高行業吸引力，要為家政服務從業人員構建多層次的保險體系，以增強其安全。可采用的措施有：一是鼓勵家政公司采用員工制管理，與家政服務員簽訂勞動合同繳納社會保險;二是允許中介式和自雇式的家政服務員以自由職業者的身份自行繳納社會保險;三是出臺包含意外、大病等在內的強制保險。

（作者單位：上海開放大學）