論新時代鄉鎮人大代表履職實效的提升

吳永剛

創新人大工作方式、提升人大工作實效不僅是新時代發展的需要，更是社會主義民主建設的現實要求。黨的十九大報告指出：“更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。”鄉鎮人民代表大會作為最基層的權力機關，“是踐行人民代表大會制度的‘最后一公里”[1]。作為基層廣大人民群眾實現人民當家作主的權力機關，其作用的發揮在很大程度上要依賴于鄉鎮人大代表履職實效的提升。

一、提升鄉鎮人大代表履職實效意義重大

鄉鎮人大代表是基層民主建設關鍵一環中的關鍵群體，其履職實效的高低直接關乎社會主義民主政治的優勢和特點能否充分發揮出來，關乎新時代中國特色社會主義民主政治建設的方向和成效，新時代提升鄉鎮人大代表履職實效具有十分重要的現實意義。

（一）從政治文明維度看，直接關乎基層民主建設的成效

“人民代表大會制度發展和完善的程度，是衡量中國特色社會主義民主政治發展水平的重要尺度。”[2]鄉鎮人大作為人大制度體系的重要組成部分，在基層民主建設中發揮著獨特的基礎性作用。鄉鎮人大代表是黨和國家聯系基層廣大人民群眾的橋梁和紐帶，其履職實效直接關乎基層民主建設的成效。鄉鎮人大作為我國最基層的權力機關，在保證人民群眾依法實行和享有的民主選舉、民主決策、民主監督等各項權利方面發揮著不可替代的作用。社會主義民主的廣泛性和真實性最終要在基層民眾當家作主權利的實現上來體現，最終要靠人大代表切實有效的工作來落實。鄉鎮人大代表是基層民眾利益的直接代表者和維護者，其履職實效直接決定了基層民眾利益能否得到切實的維護和實現。新時代建設高度的社會主義政治文明，應從提升鄉鎮人大代表履職實效入手。

（二）從鄉村振興維度看，有利于推動農村經濟社會發展

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的七大戰略之一，這一戰略的實施將事關社會主義現代化建設的全局，是新時代“三農”工作的總抓手。實施鄉村振興戰略不僅需要黨和國家的政策支持、資金投入、人才支撐、產業扶持等，而且更需要激發廣大農民的積極性和主動性，必須要匯聚社會的磅礴之力助推鄉村振興。鄉鎮人大作為基層的權力機關，是落實鄉村振興戰略的第一關鍵主體，鄉鎮人大代表將在建言獻策、凝聚力量、調動農民積極性等方面發揮重要的作用。鄉村振興事關每一個農民的切身利益和國家的發展大局，鄉村振興戰略的實施既需要國家的全局性規劃，同時也需要具體的實施方案。各個鄉鎮乃至村一級的情況千差萬別，實施鄉村振興戰略必須要結合每一村的實際情況，匯聚群眾的智慧、群策群力，才能有效地推動鄉村的振興和發展。鄉鎮人大代表大多數都是當地的“精英分子”，在基層百姓心目中的地位較高，其卓越有效的工作對于鄉村振興戰略的落實落細至關重要。

（三）從依法治國維度看，有利于夯實人民的主體地位

堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，是新時代人大工作實踐創新的根本遵循。支持和保證人民實現當家作主，確保人民當家作主的權利落實到治國理政的方方面面，是推進依法治國戰略的根本目的。“法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。”[3]堅持以人民為中心的發展觀，必須要在國家治理體系中確立人民的主體地位，堅持人民的主體地位，是新時代推進全面依法治國的一項基本原則。人民群眾意志能否上升為國家意志，關鍵在于人大代表能否依法有效地履行職責。鄉鎮人大代表在基層維護人民主體地位方面發揮著不可替代的作用，通過依法監督鄉鎮人民政府、依法參與鄉鎮重大事項審議、依法開展執法檢查等工作，有效地維護基層人民群眾的切實利益，把堅持人民主體地位的治國理政理念貫徹落實到最基層。

二、新時代鄉鎮人大代表履職中存在的突出問題

鄉鎮人大代表在推進基層民主法制建設、維護農村社會穩定、助推鄉村振興等方面發揮了巨大作用。然而，由于眾多主客觀因素的影響，鄉鎮人大代表在履職中存在著一些較為突出的問題，嚴重地影響到了人大工作的效率和質量。新時代鄉鎮人大代表履職中存在的突出問題主要集中在以下幾個方面。

（一）履職責任意識不強，監督流于形式

我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人大監督在國家監督體系中具有最高權威性，“但現實中，鄉鎮人大監督的權威性并未完全樹立，時有被監督對象敷衍應付的情況”[4]。造成這一現實困境的原因是多方面的，既有法律制度設計方面的因素，也與鄉鎮人大代表履職責任意識不強密切相關。強烈的責任意識是人大監督取得較好效果的前提和基礎，然而鄉鎮人大代表大多數都是兼職，有的認為當選為人大代表僅僅是一種榮耀，而忽視了人大代表本身所肩負的責任和義務。“現實中，那些分管黨委、政府部門工作的人大主席、副主席等往往是黨委、政府的副職，造成了既當裁判員又當運動員。”[5]“雙重身份”進一步弱化了鄉鎮人大代表的履職責任意識，使得鄉鎮人大代表對同級政府監督往往成為一種形式。

（二）代表履職能力不強，表決流于形式

表決權是法律賦予人大代表的一項重要權利，表決作為人大代表的法律行為，在代表人民參加行使管理國家權利中發揮著關鍵性的作用。表決不僅僅是人大代表的個人行為，既需要尊重本選區選民或者原選舉單位的意見和要求，同時也要從全體人民的利益出發考慮問題。這對人大代表的履職能力提出了較高的要求。表決是人大代表基于認真審議列入會議議程的有關議案和報告的基礎上而做出的一種法律行為，人大代表本身的履職能力對行使法定的表決權極為重要。就鄉鎮人大代表的總體情況來看，文化水平普遍不高、主動學習的意識較為淡薄，尤其是在審議鄉（鎮）政府財政預算、發展規劃等過程中表現出力不從心，進而導致鄉鎮人大代表在表決時往往隨大流，使得表決行為蛻變為“走過程”。

（三）代表聯系群眾不夠，議案淪為空談

人大代表依法享有提出議案權，提出議案是人大代表履行代表職責、代表人民參與管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的重要方式，議案質量的高低對于新時代堅持和完善人民代表大會制度具有重要作用。議案在當前我國政治生活中的作用越來越突出，成為全社會關注的焦點。“近年來，人大代表提出的議案和建議的數量在不斷增加，但總體上質量較低，代表履行職責狀況尚未達到法定要求。”[6]一個高質量的議案不僅在形式上較為規范，而且在內容上能夠針對現實問題提出有效的解放辦法，一個高質量議案的產生必定是建立在人大代表深入生活、深入群眾的基礎上。當前，在鄉村振興戰略實施的大背景下，一些鄉鎮人大代表深入基層不夠，主動聯系選民的積極性不夠。由于對社情民意了解不夠，提出的議案與本地區經濟社會發展聯系不大，提出的建議也缺乏針對性和操作性。當議案一旦淪為空談，廣大村民的心聲將很難被基層權力機關“聽見”，議案也就是失去了它本身應該具有的價值。

（四）對代表履職監管不夠，履職效果難以保證

加強和創新人大代表履職監管機制，是新時代堅持和發展人民代表大會制度的現實需要。每一級人大代表“都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力”[7]。雖然我國的憲法、代表法及選舉法等對人大代表的履職要求及監督途徑和方式都有明確的規定，然而由于監管機制不健全、監管主體責任意識不強、監管方法滯后等原因的存在，造成人大代表履職效果在很大程度上完全取決于自己的主觀能動性，這一現象在鄉鎮人大代表中表現的尤為突出。由于對鄉鎮人大工作的考核缺乏硬性指標，再加之廣大村民對鄉鎮人大代表監督意識不強，使得以村干部和企業負責人為主體的鄉鎮人大代表在履職過程中往往敷衍了事。“干好干壞”未受到應有的獎勵或懲罰，致使一些鄉鎮人大代表在履職過程中“選擇性”開展工作，履職效果難以得到保證。

三、新時代提升鄉鎮人大代表履職實效的路徑

新時代堅持和發展人民代表大會制度，必須要切實提升鄉鎮人大代表的履職實效。

（一）堅持和完善黨對鄉鎮人大工作的領導

“中國共產黨領導是人民代表大會制度的本質特征和最大優勢，也是實踐人民代表大會制度、做好人大工作的根本保證和關鍵所在。”[8]提升鄉鎮人大代表履職實效，必須要理清鄉鎮人大與同級黨委之間的關系，堅持鄉鎮黨委領導是同級人大代表履職必須要堅持的基本原則，鄉鎮人大代表要緊緊圍繞鄉鎮黨委的中心工作發揮作用。實施鄉村振興戰略是現階段黨和國家在農村的中心工作之一，鄉鎮人大代表要在維護鄉村社會穩定、推動鄉村產業升級及經濟社會發展等方面做出應有的貢獻，這是鄉鎮人大代表履職是否有實效的關鍵之所在。鄉鎮黨委要為鄉鎮人大代表依法履職創造良好的外部條件和制度保障，要發揮縱覽全局、協調各方的核心作用，為鄉鎮人大代表履職營造良好的輿論環境，使鄉鎮人大代表的履職受到鄉鎮各部門的高度重視。鄉鎮人大代表只有在黨的正確領導下，才能堅持正確的政治方向，才能使自己的履職產生巨大的實際效益。顯然，堅持和完善黨對鄉鎮人大工作的領導，是鄉鎮人大代表履職取得實效的根本前提。堅持和加強黨對鄉鎮人大工作的領導，與重視和尊重人大工作并不矛盾，其本身就是重視人大代表履職實效的重要體現。

（二）健全鄉鎮人大代表履職監管機制

健全的監管機制是人大代表履職實效得以提升的基本保障，“提升人大代表履職實效需要進一步健全相應的機制，主要包括保障機制、培訓機制、激勵機制和約束機制”[9]。通過健全鄉鎮人大代表履職監管機制，加大考評監督的力度、細化考核指標，倒逼鄉鎮人大代表履職責任感的提升。當前，應當從以下幾個方面入手。第一，要著力完善選民對鄉鎮人大代表的監督機制，憲法及代表法對人大代表要接受選民的監督有著明確規定，然而由于監督機制的不健全，鄉鎮人大代表很少主動地向選民告知履職情況，信息的不對等性使得選民很難對鄉鎮人大代表的履職情況進行監督。第二，完善鄉鎮人大代表的考核機制及退出機制，比如，重慶市江北區探索和摸索出的人大代表履職積分公示制，有效對人大代表履職進行實時監管。要明確鄉鎮人大代表考核的主體及指標內容，并利用新媒體技術建構起科學的監管途徑體系。另外，要完善鄉鎮人大代表的退出機制，對于一些履職不稱職的鄉鎮人大代表要依照法規進行監督，規范罷免程序及代表本人主動退出流程。第三，要完善鄉鎮人大代表主動聯系選民的機制，嚴格要求人大代表走訪選民和召開座談會的次數、流程等，要利用自媒體拓展鄉鎮人大代表向選民述職的渠道和方式，為雙方互聯互通搭建平臺。

（三）切實加大鄉鎮人大代表的學習和培訓力度

“人大代表履職效果源于觀念的更新和素質的提高。”[10]能力不足是制約鄉鎮人大代表履職實效普遍不高的一個重要因素。新時代對鄉鎮人大工作提出了新的任務和更高的要求，鄉鎮人大代表履職能力不足嚴重地制約和影響著新時代基層人大工作的創新發展。加大鄉鎮人大代表的學習和培訓力度，乃是當前提升其履職實效的重要途徑。第一，建立和完善鄉鎮人大代表參加學習及培訓的相關制度，要在人力和物力上予以保障，堅決摒棄學習和培訓“走過場”，要將參加學習和培訓的成績及表現納入鄉鎮人大代表的考核指標體系中。第二，搭建鄉鎮人大代表履職經驗的交流平臺，要利用自媒體等網絡通信手段拓展學習的渠道和形式。比如，以鄉鎮人大公眾號和微信群為基點，打造靈活多樣的鄉鎮人大代表網絡學習平臺。第三，堅持理論學習和實務培訓并重的原則，理論學習不僅要系統學習人大理論，而且還要注重縣情及鄉鎮基本情況的學習和了解。理論學習要在學懂弄通上下功夫。實務培訓要注重鄉鎮人大代表對具體工作程序的理解和掌握，要著力破解鄉鎮人大代表在履職中遇到的現實困惑及瓶頸。

注釋：

[1]本刊編輯室：《新時代人大代表和鄉鎮人大當有新作為》，載《時代主人》2018年第7期。

[2]張衍霞、王延超：《當前鄉鎮人大工作面臨的問題及對策研究——基于對山東省 17 市 104 位鄉鎮（街道）黨委書記的訪談》，載《理論學刊》2018年第4期。

[3]習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，網址：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0215/c64094-30704130.html.

[4]邱偉化：《淺析鄉鎮人大工作監督的弱》，載《人大研究》2014年第11期。

[5]李祿俊：《當前我國鄉鎮人大工作面臨的困境及其解決策略》，載《四川省社會主義學院學報 》2015年第4期。

[6]吳玉英：《簡論依法改進人大代表議案之提出與處理》，載《廣東行政學院學報》2006年第6期。

[7]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立 60 周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日第2版。

[8]田洪俊：《人民代表大會制度的內在邏輯》，載《前線》2019年第4期。

[9]林蕾：《論人大代表履職實效的提升》，載《漢江師范學院學報》2019年第4期。

[10]王躍福：《人大代表履職效果源于觀念的更新和素質的提高》，載《新疆人大》2018年第6期。

（作者系陜西中醫藥大學講師、博士）