中國城鎮住房制度70年變遷：回顧與展望

陳杰 郭曉欣

【提??要】新中國成立70年來城鎮住房制度歷經多次重大調整和變遷，不僅直接影響了城鎮居民的居住狀況和民生福祉，也對經濟增長、城市發展和人口流動等眾多方面產生了深刻影響。住房制度本身又如一面鏡子，折射各個歷史階段經濟發展戰略和社會民生建設的指導思想。基于住房對社會民生和經濟建設的基礎性作用，住房發展又深受住房制度的約束與影響，研究住房制度的變遷具有豐富的內涵和多方面的借鑒意義。本文首先全景式地回顧了新中國建立70年以來城鎮住房制度變遷歷史的總體脈絡，然后對1978年之后城鎮住房制度市場化改革所取得的主要成就做了總體評述，對房改之后出現的新矛盾新問題及其根源做了辨析，最后對城鎮住房制度未來的發展方向做了展望。

【關鍵詞】城鎮住房;制度變遷;住房制度改革

住房是民生福祉的基礎，住房發展深受住房制度的影響與研究。新中國成立70年來城鎮住房制度歷經多次重大調整和變遷，不僅直接影響了城鎮居民的居住狀況，也對城市居民的民生福祉各方面都產生了深遠影響。梳理回顧新中國城鎮住房制度70年來的變遷歷程，及時總結和反思1978年以來城鎮住房制度改革的經驗教訓，是新時代條件下繼續改革完善中國城鎮住房制度的必要前提。另一方面，住房兼具消費和投資的“雙重屬性”，決定了它既是社會民生福祉的最重要實現環節之一，又是國民經濟建設的最關鍵組成部分之一。因此，梳理和研究新中國成立70年以來城鎮住房制度的變遷歷程，對了解新中國社會經濟發展的總體軌跡、展望未來社會和經濟發展方向也有諸多裨益。

一、新中國城鎮住房制度變遷的歷史回顧：1949-2019

住房發展深受住房制度的約束與影響，住房制度本身又是深嵌在總體經濟社會制度之中。為此，住房制度的變遷歷史如一面鏡子，折射各個歷史階段經濟社會制度的演變脈絡，也反映各個歷史階段經濟發展和民生建設指導思想的發展軌跡。研究住房制度的變遷，既需要從歷史中的經濟社會背景出發，也要結合各個歷史階段所承繼的住房遺產資源，才能全景式地進行洞察和深入理解。

（一）1949-1978年中國城鎮住房制度

1.意識形態和指導思想。新中國成立初期，由于經歷了長期戰亂，住房損毀嚴重，城市住房十分短缺。由于當時政府的資金嚴重不足，同時新建住房也需要一定時間，因此對原有住房的統籌安排就成為解決住房困難的主要渠道。當時政府對原有城市住房，除了對一小部分原來屬官僚資本家、戰犯、漢奸、反革命分子等特定對象的住房予以沒收充公和完全由政府直接管理調配，對城市中當時普遍存在的住房私有制采取了容納態度，如城市居民、工商業者私有的城市住房都繼續保持其私有制不變，同時鼓勵出租。

新中國開始進入穩定建設階段之后，在意識形態上明確采納馬克思、恩格斯、列寧等革命家一脈相承的共產主義（社會主義）社會改造學說，在經濟建設上采取指令性計劃經濟模式，對基本經濟資源實行國有制基礎上的公有制形態。在這一背景下，國家各項經濟社會制度都為貫徹社會主義公有制而服務，住房制度也不例外。恩格斯在《論住宅問題》中明確反對住房私有制，認為住房私有制產生剝削和壓榨，是導致工人貧困的原因之一。（恩格斯，1872）這些思想直接影響了新中國計劃經濟時代的城鎮住房制度和土地制度。

2.私房公有化。在意識形態及環境的影響下，當時中國進行私房公有化是必然趨勢。1949年8月12日，《人民日報》就公開表明態度：“應當把所有城市房屋看做社會的財產，加以適當的監護。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發生困難，給將來社會主義的房屋公共所有權制度創造有利條件。”

建國初期，私房公有化的過程較為緩慢，然而隨著城市人口從1949年的5765萬人猛增到1953年的7826萬人，新建住房嚴重不足加上原有住房質量惡化，城市居民的居住條件變得愈加惡劣，這迫使政府對私有房屋開始進行強制性干預，進而私房公有化得以加速，特別是1954年對資本主義工商業的社會主義改造啟動，使得公有化進程進一步升溫。

直到1956年1月18日，中共中央批轉中央書記處第二辦公室1955年12月16日提出的《關于日前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，標志著私有住房的社會主義改造在國家政策中被正式提出。該《意見》中要求對城市房屋占有者用類似贖買的辦法逐步改變其所有制，同時要求教育和改造以房租為全部或主要生活來源的房東及二房東，使其成為自食其力的勞動者。經過兩年的住房社會主義改造，到1958年年底，城市中私房已經基本不存在了。1964年7月，中國政府正式宣布城市中私人租賃性質的住房關系基本不存在了。

值得強調的是，資本主義工商業社會主義改造具有歷史的必然性，既決定于中國的政治體制，也是推行計劃經濟的必然要求。因此這一改造中不僅僅包括對私有住房的社會主義改造，還包括對更高層面的，也就是對整個房地產業的改造——將私營房地產業轉為公私合營，即國家同資本家在企業內部進行合作，國家占有相當股權，公私雙方共同經營企業，公方代表居于領導地位，使得這些企業在很大程度上具有社會主義性質。

3.城市住房福利供給制度的建立。隨著社會主義改造的推進，在解決城市居民住房緊張的問題過程中，住房由誰來提供已經得到解決，但是否收取租金、收多少租金等一系列問題卻遲遲沒有定論。

新中國建國初期，政府也是要求對租房，包括租賃公房支付合理的租金。1951年國家把房租支出比重確定為全部工資的7.48%（李劍閣、任興洲，2007），1952年5月24日內務部地政司印發的《關于加強城市公有房地產管理的意見》，又明確提出了“以租養房”的方針和合理的租金標準。可以說，20世紀50年代初期，中國部分城市的公房確實實現了“以租養房”，其他城市至少也是“房有所養”（關敬如、張京、侯淅珉，1992），一般公房租金都在職工家庭收入的10%左右（侯淅珉、應紅、張亞平，1999）。

但到1955年政府對國家機關工作人員由供給制改薪金制時，考慮到這部分人的承受能力，因此對他們承租的公有住房實行低租金的過渡辦法，租金占收入的比重被逐年下調。尤其是1956年以后，在片面強調住房福利品的思想影響下，“以房養租”逐漸被淡化甚至被否認。到1963年全國公房每平方米月租金僅0.1元，職工的房租大約只占薪金收入的2%-3%（李斌，2009）。同時，由于新中國成立初期強調發展重工業以鞏固國防并增強國力，所以當時的城市發展戰略計劃是把消費城市變為生產城市，將國民收入的大部分投入工業生產，因此住房投資得不到支持，這也更強化了當時住房的福利性質。自此，中國初步建立起了低租金的福利住房供給制度。

需要注意的是，與蘇聯及東歐其他社會主義國家的公房及國家所有為主的制度明顯不同，中國計劃經濟時代的公有住房是以單位所有制為基礎（Malpass P，1999），這與教育、醫療、養老的單位供給一樣，是當時“單位辦社會”的必然產物，也是“單位辦社會”的核心基石。有學者認為，住房與各種福利的單位供給制，是社會主義意識形態和中國歷史傳統的雙重結合，加強了職工對單位的人身依附，便于強化社會控制和減緩人口流動（Malpass P，1999）。然而從另一角度看，將職工住房與單位綁定的住房供給體制不僅給單位造成嚴重負擔，制約了住房發展中本應該有的規模效應，也束縛了勞動力要素的流動（Malpass P，1999）。

4.住房建設及住房狀況。在經歷了跌宕起伏的變革之后，國家在城鎮住房的建設投資、分配和經營管理等方面都處于壟斷地位，而在強調“先生產后生活”的計劃經濟年代，由于住房建設資金不斷被擠占，住房建設進展緩慢。1965年中央工作會議通過的《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》中提到，應立足于戰爭準備，把國防建設放在第一位。此后住房投資占累計基本建設投資的比重一路下滑，1970年達到建國以來最低點，僅有2.6%。同時，由于低租金的福利分房制度中資金只有投入沒有回收，因此住房的融資機制也被嚴重扭曲。進而整體上城市居民的住房狀況不僅沒有改善反而愈發糟糕。20世紀70年代初鄧小平主持中央工作以后，住房建設管理工作雖然重新被重視起來，但城市居民居住條件并沒有得到明顯改善。

新中國成立初期，全國城市住房面積為4億平方米，城市人口6169萬，人均住房面積5.5平方米（侯淅珉、應紅、張亞平，1999）。改革開放前夕，全國190個城市人均居住面積僅3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），比新中國成立初期的還少，缺房戶達869萬戶，占當時城鎮總戶數的47.5%（于思遠，1998）。存量房中還存在大量危房和棚戶區，住房質量也得不到保障。另外，20世紀70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元/平方米，不到維護成本的一半（《中國經濟時報》，2012.11.7（5）），在缺乏經濟激勵的條件下，新建成的公房建筑質量也非常低劣，配套簡陋不全，居住備感不適。總體上，20世紀70年代末的住房問題已經嚴重影響人們的正常生活和工作，到了亟待解決的時刻，這迫使政府必須對住房制度采取有力改革措施。

（二）1978—2019年中國住房事業的發展

20世紀70年代中后期，中國城市住房問題極為嚴重，當這種不匹配，即稀缺程度達到各個相關主體出現沖突的時候，改革就不可避免地到來。在這一背景下，1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。”還提出，建筑業是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產業部門，在長期規劃中，必須把建筑業放在重要位置。1980年4月，鄧小平同志又一次就住房問題發表了重要講話，認為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。還提出買房可以分期付款，提倡個人建房等設想。以這兩次講話為標志，中國開啟了對城鎮福利住房制度的改革。而且鄧小平這兩次住房問題的講話可以說為之后近20年的住房改革指引了方向。

值得注意的是，中國最開始的住房改革與英國20世紀80年代的市政府住房私有化運動、前蘇聯和東歐轉型經濟國家20世紀90年代的公房私有化浪潮有很多類似之處，都是政府力圖在最短時間內甩掉福利住房這個沉重的財政負擔（Stephens M， Lux M， Sunega P，2015）。所以在改革初期，都圍繞如何出售公房或提高租金進行了諸多探索與嘗試。其中共同的核心問題就是，當住房長期被當作福利品后，如何重新確認住房的商品屬性（張泓銘等，1998）。

可以說，1978年開啟的中國住房制度改革實際上包含了兩個方面（吳開澤，2017）：一個是福利住房產權化，就是將福利住房產權由單位轉移給職工家庭（國發辦[1988]13號）;另一個是住房商品化，允許私人建房或者私建公助，鼓勵外商和房地產企業開發商品住房（張泓銘等，2017）。

1.城鎮福利住房制度改革起步（1978-1987）。對福利住房制度進行的改革，重要目標之一是要提高住房的經濟效率，要提高住房的經濟效率則需要在住房建設、流通等諸多過程中積極發揮市場機制的作用，因此在住房制度改革初期，中國開始納入市場機制，采取了“政府為主，市場調節為輔”的模式進行實踐探索。1979年，西安、柳州、梧州、南寧開始試點，由政府出資建房，以土建成本價格向居民出售。1980年6月，中共中央和國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全價出售政策向全國鋪開，但由于市場阻力較大，效果并不理想。1982年，進入“三三制”補貼售房探索階段，即政府、企業和個人各承擔房屋售價的1/3，但由于地方政府和單位財政負擔過重、公房租買比價不合理，因此補貼售房制度遭遇了極大的阻力，并最終于1986年3月被叫停。這次嘗試的失敗，正如鄧小平1980年4月關于住宅問題的講話中已經預見性地提到的——“房租太低，人們就不買房子了”。因此，中國房改的重心從單純推動售房轉移到推動租金改革，希望“以租促售”。1986年，國務院住房制度改革領導小組提出了“提高工資、變暗補為明補、變實物分配為貨幣分配、以提高租金促進售房”的整體房改思路，開啟了又一輪的住房制度改革探索。

除了在實踐方面進行探索，這一階段住房制度改革在理論方面也有一定的突破。1980年1月，經濟學家蘇星在《紅旗》雜志發表《怎樣使住房問題解決得快些》一文，指出住宅是個人消費品的重要組成部分，應該走商品化道路。自此，理論界和實踐中關于中國住房制度改革的討論與嘗試都已經展開，并將隨著改革推進而深入。

不得不提的是，1983年12月發布的《城市私有房屋管理條例》中提到了國家會依法保護城市公民私有房屋的所有權，同時，該條例中還涉及住房所有者對住房具有一定處置權和收益權。這表明住房已經成為居民財產的一部分，同時也標志著城鎮住房制度改革逐步向正規化、法制化邁進。

不容忽視的是，鑒于住房與土地的不可分割性，在這一階段也對土地問題進行了討論。由于中國憲法中規定土地屬于國家、是共有的，因此，理論界認為土地使用權和所有權是可以分離的，所有權不能買賣，但是使用權可以轉讓、買賣、租賃，并且承認土地的使用權具有價值。在此基礎上制定的《土地管理法》也于1986年6月通過，進一步確認并規范了土地制度，為中國房地產制度變革奠定了重要的理論基礎。

另外，這一階段與住房制度改革相關的諸多實踐也紛紛邁出了“第一步”。1979年10月15日，中國第一個商品住宅項目——廣州“東湖新村”獲得政府批準并開始動工;1980年1月8日，中國第一家房地產公司——深圳經濟特區房地產公司成立;1985年4月，建設銀行深圳分行向南油集團85戶“人才房”發放中國第一筆個人住房按揭貸款;1987年12月1日，轟動全國的第一宗土地公開拍賣會在深圳會堂響起“驚天一錘”;1988年4月，憲法中“禁止土地出租”被改為“土地使用權可以依照法律規定轉讓”，隨后《土地管理法》也做出了相應的修改。

2.雙軌制住房制度與房地產市場初步建立（1988-1997）。經過上一階段實踐與理論的探索，“住宅作為個人消費品可以成為私有財產，可以買賣”的共識已經達成。為了進一步配合城市住房改革的順利進行，國務院于1986年成立了住房改革領導小組，并于1988年初召開了第一次全國住房制度改革工作會議。同年2月25日，國務院住房制度改革領導小組印發了中國第一個關于房改的法規性文件，即《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》（國發〔1998〕11號），將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規劃，住房制度改革進入了整體方案設計和全面試點階段。

1991-1992年共有24個省份加入房改陣營，在吸取了上一階段的房改經驗后，本輪探索“以售帶租”的特征明顯，房租加速上調。1992年鄧小平南巡講話以后，中國對外開放及市場化改革步伐加快，全國房地產價格逐步放開，政府審批權力部分下放，金融機構開始發放房地產開發貸款，借助“加快改革開放和經濟建設步伐”的宏觀大環境，中國房地產市場進入了快速擴張期。1992年，全國商品房銷售額達426.59億元，比上年增長了80%。

1993年11月，第三次全國房改會議后，出售公房再次成為重點。但由于福利住房制度存在巨大慣性、商品房相關配套制度不成熟等原因，這一輪嘗試也沒能持續。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售帶租”的房改也就此終結。此后幾年中房改總體進展緩慢。雖然這一階段的房改仍然沒能持續推進，但是在多輪探索中，商品住房市場還是在夾縫中頑強成長，住房雙軌制逐步形成。

1994年7月，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]42號），這一文件構建了中國住房改革史上第一個綜合性框架。同時，1994年還針對城市房地產管理、住宅小區管理、房地產交易價格管理等一系列問題提出了具體的管理方案，并建立了相應的制度，可以說這些文件將中國住房制度改革摸索的成果向正規化、法制化推進了一大步。

經過1978年之后近20年漸進式的住房制度改革，在20世紀末之前中國城鎮住房狀況得到了一定程度的改善。至1997年，城鎮人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國城鎮竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10倍多。但住房分配體制始終沒有發生根本性的變革，因此福利分房仍然占據主導地位。而此時商品房市場的發展已經到了瓶頸階段，1994-1997年的平均銷售面積增長率在10%以下，個人購買的比重也基本停留在50%-60%左右，沒有更大突破。

3.實現住房完全市場化，房地產支柱產業的地位得到確立（1998-2003）。1997年亞洲金融危機給中國住房制度改革提供了一個意外契機。為了應對危機，擴大內需，中央計劃將房地產業培育成新的經濟增長點。1998年7月3日國務院下發《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），要求徹底停止住房實物分配，將與計劃經濟相適應的實物福利分配住房制度徹底逼入了死角，切斷了職工和單位之間的住房紐帶。自此，中國住房制度進入了全新的市場化時代。

1998年7月20日國務院發布《城市房地產開發經營管理條例》（國務院令第248號），政府不再對商品住房價格進行管控;2000年，限制房企上市的禁令到期，一時間大量資本涌入房地產市場;2001年7月北京申奧成功;2002年7月，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令11號）正式實施，從根本上解決了土地市場化問題。短期內諸多助推因素使中國房地產進入發展的快車道。

2003年全國首次房地產工作會議召開，首次提出房地產業對國民經濟的支柱產業作用。因此，2003年8月12號國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），總結了1998年以來住房改革的諸多經驗，認為房地產業具備關聯度高、帶動性強的特征，進而正式確立了房地產支柱產業的地位。不得不強調的是，《通知》中還將之前以經濟適用房為主的住房體系改為“實現多數家庭購買商品房”，這一轉變被認為是中國住房最終邁入市場化階段的完成標志。

另外，從這以后政府文件中再也沒有出現過“住房制度改革”的字樣，說明中國城鎮住房已經完成了全面商品化，即使未來住房制度還有局部完善和繼續建設的需要，但總體上已經達到了歷史的終點（陳杰、郭曉欣，2019）。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，著眼點也從微觀的住房實物生產與分配轉向宏觀的市場調控。

4.房地產市場密集調控與住房保障并重（2004-2015）。改革開放后的中國房地產市場發展以2004年為分水嶺，之前以推進公房私有化、讓住房制度徹底完成市場化和實現雙軌制并軌為主要任務，此后則進入了住房市場頻繁調控、穩定房價，并注重住房保障體系建立的雙重目標時期。

（1）房地產市場密集調控

20世紀初，由于大環境的諸多利好條件，中國房地產市場快速發展使得房價連續上漲。因此，中央政府開始全面整頓房地產行業，2002年發布的《關于加強房地產市場宏觀調控、促進房地產市場健康發展意見》（建住房?[2002]217號）從土地供應、住房結構、市場整頓等多個方面提出了規范要求。此后幾年，伴隨著房價不斷飆升，住房市場調控政策逐漸密集。

2005年3月26日，國務院辦公廳下發的《關于切實穩定住房價格的通知》（國辦[2005]8號）（俗稱“老國八條”），第一次將房地產市場調控提升到國家層面，標志著市場調控正式成為住房政策的中心內容。同時，該通知還強調房地產業是中國國民經濟的重要支柱產業，并第一次公開承認住房價格上漲過快會影響整個國民經濟的健康運行。隨后“新國八條”、“七部委八條”等多份文件又分別對房地產供給結構、稅收、房貸、違規銷售及炒房等方面做出了更加嚴格的要求，但是房價仍然在一次次調控中不斷上漲。

2007年，全球經濟危機爆發，房地產行業進入冰凍期，土地流拍、地王退地現象頻頻發生，持續多年的緊縮性調控開始放松。2008年12月，國務院辦公廳發布了《關于房地產市場健康發展的若干意見》，開始鼓勵普通商品房消費，并提出放寬二套房購買條件、取消城市房地產稅、購房超兩年免營業稅。

在政策放松的背景下，樓市得到了刺激，因此低迷的態勢并沒有持續很久，2009年全國房價大幅度反彈，需求重新釋放，房地產宏觀調控不得不再度從緊。2010年新一輪的緊縮性調控開啟，以“限購、限貸、限價”為主的強制措施在全國多地展開，40座城市陸續推出限購政策，在這一歷史最嚴格的調控下，部分熱門城市甚至出現了量縮價漲的態勢。直到2011年以后，隨著中國經濟進入新常態，經濟發展速度逐漸下降，加上諸多調控政策效果的疊加，主要城市的住房市場才開始降溫。尤其是2014年以后，宏觀經濟環境變冷，部分城市商品住房市場又出現高空置率和高庫存的新問題。

（2）完善住房保障體系

這一時期在房地產市場頻繁調控與房價暴漲的同時，住房保障體系也發生了極大轉變。2007年之前，國家層面相對看重房地產支柱產業的地位，因此在很長時間內，雖然政府對住房保障體系及相關制度有所關注，但是仍然存在諸多不完善之處，導致中低收入者的住房困難加大。因此從2007年開始，中國政府對住房制度建設的思路開始轉變，由“注重市場”轉變為“市場與保障并重”。2007年8月13日，國務院辦公廳發布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號），把對城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內容，《意見》規定：低收入家庭主要通過廉租住房解決，外加經濟適用住房;中等收入家庭根據各地實際可以采取限價商品房和經濟租用房的辦法解決;高收入家庭主要通過市場解決。至此，中國住房保障制度的重心開始由經濟適用住房轉向廉租住房，逐漸形成了保障與市場相并列的格局，顯示了中央政府對解決住房問題要兩條腿走路的新思路。

此后，中央出臺了一系列與住房保障工作相關的政策，積極增加保障房建設，擴大保障覆蓋率。2008年11月12日，住房和城鄉建設部對外宣布了高達9000億的保障性住房投資計劃。2009年6月，住房與城鄉建設部公布《2009-2011年廉租住房保障規劃》，宣布從2009年至2011年，要基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題，隨后的2009年7月，住建部又發布了詳細的省級廉租房年度發展計劃，即《關于印發2009-2011年廉租住房保障規劃的通知》（建保[2009]91號）。很快，2010年1月10號，國務院辦公廳發布的《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發[2010]4號）又將保障房建設計劃翻番，提出要在2012年前為1540萬戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，時任總理溫家寶宣布了十二五規劃期間將建設3600萬套保障房的宏大計劃，目標是到2015年將全國城鎮人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%-8%提高到20%，要基本實現城鎮低收入家庭“應保盡保”。

除了增加保障房建設，擴大保障覆蓋率，這一時期還完善并優化了保障房供應結構。2013年12月2日，住房和城鄉建設部、財政部、國家發展改革委發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保[2013]178號），要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，并軌后稱公共租賃住房。

這一時期，除了中央在住房保障發展過程中起到了積極作用，地方政府也紛紛在住房保障和供給側的住房供應體系方面進行了有益的創新探索。特別是共有產權房作為一種新的住房保障方式逐步出現在中國住房保障的歷史舞臺上。2014年4月，住建部牽頭舉辦了一場共有產權住房試點城市座談會，會議確定將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市確定為全國共有產權住房試點城市。

5.住房制度發展新階段（2016至今）。2016年起為了應對高空置率高庫存等問題，全國有超過150個城市制定了去庫存政策。年初包括公積金利率下調、降低首付比以及降低契稅、營業稅等涉及全方位、寬松的財稅、金融政策陸續發布。但在此刺激下，房價暴漲又從一線城市發起，并快速席卷二三線城市。伴隨房價的快速反彈，防范金融風險顯得愈加緊迫，因此2016年下半年房地產市場的主基調由去庫存向防范金融風險轉變。

在經歷了長時間的調整與轉變后，中央已經逐步意識到，單純調整房價、防范風險，不能從根本上解決中國房地產業的問題，當下房地產市場的主要矛盾已經從解決住房資源短缺轉變為構建能促進房地產市場健康發展的長效機制問題。基于這一背景，2016年年底，中央政治局會議提出2017年要加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制。如何“更好地解決群眾住房問題”成為新階段的工作重點。隨后，2016年的中央經濟工作會議首次提出“房住不炒”的定位。同時，“租購并舉”悄然若揭，2016年7月24日，住建部等九部委聯合印發了《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，要求加快發展住房租賃市場，廣州、深圳、南京等11個城市陸續展開展房租賃試點。

在新的歷史時期，中共十九大報告中就住房發展也提出了新的思路與目標，即“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中“房住不炒”是繼2016年底中央經濟工作會議就提出后再次鄭重強調的內容，這充分說明“房住不炒”將成為今后相當長的一段時間內黨和政府解決中國城鎮住房問題、建立房地產市場健康穩定發展長效機制的核心指導思想，這將進一步為住房回歸居住屬性打好基礎。“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”則表明中央已經逐步意識到住房制度不僅要有市場配置作為主體，政府保障作為輔助，還要在市場設置和政府保障之外扶持培養出獨立的具備非盈利特征的社會組織機構。通過充分動員和科學有效合理利用這些社會資源以及民間力量，才能更快更好地實現住房市場有序健康的發展。

二、1978-2019年城鎮住房制度改革的績效

在梳理了新中國成立70年來城鎮住房制度的變遷與發展歷程后，通過對比不同住房制度模式下的中國城鎮住房發展結果，必須要肯定1978年之后的城鎮住房制度市場化改革確實讓城鎮住房發展取得了巨大成就。但不可否認的是，也產生了一些新矛盾和新問題。

（一）主要成就

1. 住房供給水平大大提升。住房屬性的商品化和供應的市場化，激發了投資者對住房的投資熱情，帶來了全國城鎮住房供應量的快速增長，讓城鎮居民的居住條件得到了巨大改善。從全國城鎮住房供應量來看，2000年商品住宅竣工面積僅為1.89億平方米，2008年為4.88億平方米，2018年達到6.6億平方米。伴隨著住房供應量的飛速上漲，中國住宅存量也有巨大突破，城鎮住宅存量面積從1978年的14億平方米到2017年的267億平方米，翻了19倍多。即使從城鎮人均住房建筑面積來看，根據國家統計局公布的數字，1978年僅6.7平方米，而2018年達到38平方米，40年翻了4倍多，不僅已經基本擺脫了住房絕對短缺的狀況，十分接近中等發達國家的水平，一些城市還出現了住房相對富裕的境況。

2.住房產業化有力地促進了經濟發展。住房市場化以來，住宅房地產業持續高速發展，不僅自身發展成效很大，還帶動了很多相關產業發展，對中國城市發展和中國經濟增長都做出了巨大貢獻。具體而言，住房市場化改革給住宅房地產開發投資注入了巨大活力，住宅房地產的興起也帶動了其他物業類型房地產的開發投資，使得房地產業整體得到了迅速發展。1978年全國住宅投資僅38億元，占GDP比重1.2%。1997年全社會住宅投資5371億元，對市場化的房地產投資為3178億元，占全社會投資比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地產開發投資占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地產開發增速大幅度提升。2008年全國房地產開發投資2.53萬億元，其中住宅投資2.5萬億元，占全社會固定資產總投資的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全國房地產開發投資為12.03萬億元，其中住宅投資8.52億元，占全社會固定資產總投資的13.40%，占GDP比重9.46% 。房地產業增加值占GDP比重也基本處于連年增長的狀態，1998年為4.031%，2017年達到6.58% 。

另外，由于房地產業具備產業鏈長、波及面廣、融資量大的特點，房地產業的興起也帶動了諸多周邊產業發展（陳杰、郭曉欣，2019）。上游主要與房屋建設密切相關，包括建材、鋼鐵等行業。下游主要是家裝、家電、物業管理等。隨著存量房時代到來，二手房交易、舊房改造以及節能、環保的建筑材料等行業也將被帶動起來。

與此同時，隨著房地產金融化程度的加深以及相關金融工具的發展，金融化的觸角也逐漸深入房地產業及其相關產業的各個角落，很大程度上推動了城鎮居住空間的資本化。而城市空間的資本化進程中，城鎮化和城市發展的融資模式也發生了巨大變化（陳杰、郭曉欣，2019）。特別是在1987年以深圳第一宗土地拍賣為標志的土地商品化開啟以及1998年住房分配實現完全貨幣化之后，以商品房、土地資本化為核心形成的地方政府融資平臺極大地推動了城市發展。城市發展的金融化在帶給城市活力的同時，也進一步增強了政府的財力和地方政府助推經濟發展的動力，更加促進了中國金融市場發育，加快了中國工業化進程和經濟增長（李郇、洪國志、黃亮雄，2013）。

房地產業的發展不僅更好地為城鎮居民提供了住所及活動場所，在新型城鎮化的背景下還起到了帶動人口流動，特別是吸引農村人口流入城市的作用。可以說城鎮住房市場化改革一方面推動了人的城鎮化，另一方面也通過豐富城鎮人員層次，增強了勞動力市場的靈活性，提高了城鎮勞動力資源配置的效率（周京奎、黃征學，2014）有利于實現城市的可持續發展。根據統計，1978年中國城鎮人口為1.72億，占全國總人數的17.92%，到2018年底，中國城鎮總人口達到8.31億，占全國總人數的59.66%，城鎮化率達到59.66% 。

（二）主要矛盾

1.伴隨住房市場化產生的最顯而易見的矛盾是房價高企與居民支付能力不足的矛盾。由于住房天然具有居住及投資屬性，并且在過去二十年時間里中國城鎮住房的投資屬性更加凸顯，因此住房價格在漲幅和增速上都超過了大部分城鎮居民可支配收入的同比漲幅，一二線城市房價收入比更高、泡沫更大、也更能漲，三四線城市房價收入比相對合理、漲得慢、跟著漲。此外，住房全面市場化后，住房的供應和價格波動性加大，不僅給宏觀經濟和金融安全帶來隱患，也給有剛性住房需求居民的生活帶來很大的沖擊和干擾，這導致大量中下層普通家庭面臨買房難的問題。

2.衍生出的更深層次問題是不斷擴大的住房不平等以及貧富差距。由于住房制度改革的過程也是城市住房財富分配以及利益調整的過程，會對個人和家庭的財富積累產生極大影響，并引發更多社會問題，于是這一問題受到學術界的廣泛關注（Walder A G，1995）。而要理清這一系列問題產生的根源，就要明確中國住房制度改革中住房分配的邏輯。住房制度改革與國家體制轉變密切相關，即再分配體制向市場體制轉變，而這兩種社會體制下的住房分配邏輯完全不同（邊燕杰、劉勇利，2005）。再分配體制下的住房作為福利品，其不平等存在于少數精英、官員與一般民眾之間（Szelenyi I， Kostello E，1996）;而市場體制下，住房產權擁有、住房面積、區位、質量等的決定因素較為復雜，包括收入、職業等多個方面。必須承認的是，無論在福利住房階段或是在改革期間，政府官員及精英的待遇都有相應的行政手段來保護。因此，住房制度改革過程中，市場作用被強化的同時，權力的作用也得到了持續（Zhou X，2000），可以說中國住房不平等是福利住房階段和市場化階段共同作用的結果。

具體而言，住房改革之前，中國城鎮居民的住房主要通過工作單位或者房管局供應，具體按照職工的級別、工齡、職位以及貢獻度為參照，落實住房的大小、分配的時間。國家干部、專家和技術工人會分配到條件較好的大房子，如1983年省級干部和同等專業人員的國家住房分配標準為80至90平方米，幾乎是普通工人的兩倍（何曉斌、夏凡，2012）。住房市場化以后，國家通過低價方式將之前分配的公房出售給原有住戶，隨著房價上漲，之前居住在條件較好房屋中的住戶自然而然就積累了相對較多的家庭財富。后來商品住房普及以及住房金融體系的建立與完善則更大程度地加重了城鎮居民住房資產的差距。目前中國家庭財富中住房資產占比在七成以上，因此住房資源分配不均程度的擴大，會直接拉大社會貧富差距。

3.住房產業有過度金融化趨勢。有兩個明顯的事實，第一，大多數房地產投資者并不直接參與房地產相關的實體經濟活動，而是出于投資目的購買住房并獲取利潤，從而推高房價，形成惡性循環。第二，投資者利用期房預付款、銀行貸款等杠桿，獲取極高的投資回報，尤其在房價暴漲階段，“空手套白狼”式的住房投機屢見不鮮。因此，可以說住房產業已經存在過度金融化趨勢。根據以往經驗，美國的住房市場總市值/GDP超過100%時樓市泡沫破裂，日本則是這一比值超過200%的時候樓市泡沫破裂，而根據筆者測算，2015年中國城市住房市場價值約135萬元，這表明中國的住房市場總市值與GDP比值已經瀕臨200%的國際警戒線，隱含著極大的金融風險。

又由于住房與土地的金融化是整個經濟金融化的重要推手（Aalbers M B，2015），因此住房過度金融化會造成整個經濟體走向過度金融化。根據官方數據，1998年中國城鎮住房完全貨幣化以來，中國的金融業增加值占GDP比重持續上升，到2015年達到峰值8.436%，而后有所滑落，2017年為7.968% ，但仍然明顯高于美英等金融大國。在這一現實背景下，2017年在中國發展高層論壇年會上，諸多政府官員、學者和業界人士紛紛警示金融風險：“脫實向虛”使得中國金融體系不斷膨脹，原本為金融之本的實體經濟，卻已經快托不住金融（張高麗、陳文輝、易會滿等，2017）。

三、總結和展望

至此，本文已經全景式地回顧了70年以來中國住房事業的發展，并重點總結了住房制度改革以后中國住房業發展所取得的成績與產生的矛盾，這對今后中國住房事業的發展具備一定參考意義。具體的，我們發現，無論是在住房市場化產業化發展過程中已經解決的問題，或是依然存在的矛盾，大體上都離不開三個最根本的問題。因此，今后要促進中國住房市場健康發展，就要先理清如下三方面問題。

（一）住房屬性的問題

從住房制度改革開始，對于住房商品屬性的討論就沒有間斷，直到1998年福利分房制度徹底被瓦解，這一問題才真正實現了突破，此后住房作為消費品為人們提供居住服務。與此同時，由于住房私有化的出現，住房開始具備投資屬性。然而隨著住房市場化深入以及社會不斷進步，居民在逐步滿足了最基本的居住要求以后，對于住房及與住房相關的健康、教育等配套問題又提出了新的要求，同時住房供應者也會提供更加符合社會需求的住房。這一過程中，人們會逐漸轉變為對住房具有攀附性、前瞻性的消費者，使得住房居住屬性和投資屬性的平衡被打破，越是質量、設計高端的住房，其投資回報越強，即投資屬性越明顯。雖然住房投資品屬性的凸顯并不排斥其消費品屬性的繼續存在，反而是住房的投資屬性依賴于消費屬性而存在，但是當住房的投資品屬性被過度強調時，人們購買住房只為了獲取純粹的收益，而不把資金投入到整個社會生產過程中去，進而導致社會資源配置向住房過度傾斜，可能帶來巨大的風險。

（二）政府和市場責任邊界問題

住房制度改革之前，政府和單位對提供住房負有全責，不存在政府和市場責任界定的問題。改革后，推出的一系列政策都是圍繞如何讓個人更多承擔住房責任，政府和單位逐漸退出。但后來隨著住房居住屬性和投資屬性的失衡，以及住房金融化程度的提高，一系列市場無法解決的問題浮出水面，例如房價過高、金融風險過大等。此時，政府發揮調控、監督作用，并扮演托底的角色就變得極為重要，但這顯然不是讓住房重新實物化和福利化。因此，如何更好地融合政府與市場各自的長處，降低兩者的負面作用，就成為今后中國住房業發展探索的方向。以德國、法國以及北歐國家為代表，其采用的是一種社會市場型（social market）模式。這種模式以平衡社會目標的方式構建市場，市場競爭是“受控制和被管理的”，同時政府以符合市場原則的方式干預市場，以實現“匹配性的國家干預”。這種方式下，不僅能夠能夠維護社會穩定，還能賦予國家高度的經濟活力。

（三）住房資源分配的公平性

市場化改革給中國帶來的最重要的變化之一就是社會資源分配方式的變革（方長春，2014）。在改革開放之前很長一段時間里，中國社會被認為是一種“去階層化”的大平均主義結構，這是由于在社會主義國家中往往推行比資本主義社會更平等的分配政策導致的。但是不容否認的是，計劃經濟時期由于身份等級不同而造成的社會分層也是存在的，甚至更加嚴重（陸學藝，2004）。雖然一些學者認為市場化改革為這一體制造成的分割帶來了新的機遇（Nee V，1989），但更多的學者認為再分配機制下的不平等在市場化改革以后依然得到了延續（Walder A G，1995;Parish W L， Michelson E，1996;Bian Y，1996）。并且隨著市場化深入，兩種體制下的不平等，形成了疊加效應，使得根植于體制分割的不平等又作用于、甚至強化于市場因素導致的新的不平等（方長春，2014）。解決這一問題，既需要政府從收入分配和再分配角度入手，對住房資源的擁有進行調節，也需要社會通過構建住房保障體系為低收入人群住房托底。但究其根本，住房及相關資源的分配是根植于制度之上的，宏觀制度環境才是更為關鍵的基礎（Szelenyi I， Kostello E，1996）。

總之，如何在新的發展階段讓中國的住房事業發展得更為順利，取決于更高水平的理論研究和更加合理的政策制定。住房事業的發展不僅僅關系到宏觀經濟的發展，而且關乎社會民生、政治、法律、環境、建設等多個部門、體系的協調發展，同時涉及每個人。因此，如何廣泛吸收社會意見，平衡各階層的利益訴求，同時保證社會整體福利最大化，是今后住房事業發展的重要前提與目標。

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Abstract： Since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， the urban housing system has undergone a number of major adjustments and changes， which not only directly affect the living conditions and well-being of urban residents， but also have a profound impact on economic growth， urban development and population mobility as well as many other aspects. Housing system itself is like a mirror， which reflects the guiding ideology of economic development strategy and social livelihood construction in each development stage. Based on the basic role of housing on the people's livelihood and economic development， housing development is deeply constrained and affected by the housing system， so the study of housing system changes has rich connotation and a variety of reference. Firstly， this paper panoramically reviews the history of urban housing system changes since the founding of the People's Republic of China 70 years ago， then it makes a general comment on the main achievements of the market-oriented reform of urban housing system after 1978， discriminates and analyzes the new contradictions and problems and their causes after the reform， and finally looks forward to the future development trend of the urban housing system.

Keywords： Urban Housing; Institutional Change; Reform of Housing System