芻議轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”理論認知與技術(shù)方法

唐梅

伴隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸加快，資源問題受到了廣泛關(guān)注，尤其是創(chuàng)新性協(xié)調(diào)管理機制和原有體制機制約束結(jié)構(gòu)之間的矛盾問題逐漸增大，如何有效建構(gòu)科學化空間規(guī)劃體系成為了關(guān)鍵，黨的十八大提出，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”實踐模式，是空間規(guī)劃改革的要點。本文從科學內(nèi)涵、戰(zhàn)略定位以及現(xiàn)實問題三個方面對轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”理論認知進行闡釋，并集中討論了具體的技術(shù)方法，以供參考。

一、轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”理論認知

1.科學內(nèi)涵

所謂“多規(guī)合一”指的就是建立總分體系有序開展且層次較為明確的規(guī)劃模式，并且要踐行職能化精準管理結(jié)構(gòu)。尤其是近幾年，一些縣市在發(fā)展中不斷探索新的戰(zhàn)略空間管理規(guī)劃，要將國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃作為統(tǒng)籌性的“一”，以此為核心完成土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等具體內(nèi)容，從而打造多樣化管理模式。也就是說，在共性規(guī)劃理論的指導下踐行差異化改革模式和規(guī)劃技術(shù)。

并且，“多規(guī)合一”之所以得以開展，主要是因為其本身真正意義上遵循了人地交互協(xié)同發(fā)展的規(guī)律性，并且也重視不同區(qū)域以及空間尺度的功能承接性。最關(guān)鍵的是，在“多規(guī)合一”體系內(nèi)，要對地域發(fā)展演進過程予以關(guān)注，有效對區(qū)域?qū)蛹壭浴⒁?guī)律性以及功能性綜合體展開深度分析，確保能從宏觀層面分析不同地區(qū)的主體功能，有效實現(xiàn)分層規(guī)劃，在明確戰(zhàn)略思想的同時，形成特定主體動能為導向的多層次規(guī)劃模式。

2.戰(zhàn)略定位

第一，“多規(guī)合一”要積極落實空間層面上的統(tǒng)一性。要結(jié)合“多規(guī)”的差異性特征以及要求完成“多規(guī)合一”的協(xié)同處理，確保能將相應內(nèi)容都約束并且規(guī)范在統(tǒng)一的空間體系內(nèi)。“多規(guī)合一”就是要將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、資源體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境等關(guān)鍵進行聯(lián)動，建立統(tǒng)籌性部署，確保分層規(guī)劃以及約束性指標都能發(fā)揮實際作用，從而完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、空間布局結(jié)構(gòu)以及保障機制等方面的統(tǒng)一。

第二，“多規(guī)合一”要從發(fā)展戰(zhàn)略的思想層面出發(fā)，合理性協(xié)調(diào)不同規(guī)劃體系，從而保證不同規(guī)劃內(nèi)容都能落實到位，真正為空間戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)的升級管控創(chuàng)設(shè)良好的平臺。基于此，“多規(guī)合一”就是從戰(zhàn)略層面將差異化規(guī)劃進行協(xié)同控制，建構(gòu)多項協(xié)調(diào)模式，從而利用先進的技術(shù)和理念完成規(guī)劃藍圖的處理。

第三，“多規(guī)合一”要從創(chuàng)新層面出發(fā)，確保公眾也能積極參與其中，從而有效形成更加和諧化的管理和發(fā)展規(guī)劃。若是從理論層面對“多規(guī)合一”進行分析，其本身就是補救式的調(diào)整機制和管理模式，為了減少形式上資源的浪費和工作模式的重復，從而建立單一化部門主導，各個部門協(xié)同管理的控制機制。因此，在“多規(guī)合一”落實過程中，更加關(guān)注區(qū)域資源環(huán)境的承載力，并且要結(jié)合空間有序發(fā)展的具體要求從資源規(guī)劃出發(fā)，維護主導性管理，由政府主導具體工作、各個部門協(xié)同，并且進一步重視民眾主動參與“多規(guī)合一”管理的效果，從而實現(xiàn)管理工作的全面進步。

3.問題

盡管全社會對于“多規(guī)合一”都有了新的認知和了解，但是，在“多規(guī)合一”實際落實和發(fā)展進程中依舊存在一些問題。

首先，規(guī)劃主體的統(tǒng)一性有待優(yōu)化，主要是因為不同部門在開展規(guī)劃管理體制的過程中，職能部門往往要組織編制和規(guī)劃實施入手，這就使得相互之間的認可度以及協(xié)同性存在異常。正是因為不同規(guī)劃無法完全貼合經(jīng)濟社會發(fā)展的主線以及城鄉(xiāng)運行發(fā)展的主題，就會出現(xiàn)公共設(shè)施配套嚴重不足，對應“多規(guī)合一”管理要點落實不到位的問題，不僅僅會削弱相應監(jiān)管部門的權(quán)威性，也會造成規(guī)劃認知體系失衡的困境。

其次，因為規(guī)劃數(shù)據(jù)以及基礎(chǔ)性信息存在統(tǒng)一性不足的問題，就使得相應工作不能有效對接和銜接處理。一般而言，土地利用總體規(guī)劃期會控制在十年，這就使得相應數(shù)據(jù)的準確性和實時性受到限制。而對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃期為二十年，城鎮(zhèn)之外的數(shù)據(jù)搜索和處理不及時。正是因為規(guī)劃之間存在明顯的差異，使得邏輯基點很難有效契合。

最后，“多規(guī)合一”依舊存在規(guī)劃空間布局差異性突出的問題，整體項目的規(guī)劃布局較為明確，卻難以“落地”，相應工作流于形式，也會導致資源利用率降低的現(xiàn)象。正是因為不同規(guī)劃的編制時間以及對應規(guī)劃期限存在差異，就使得城鄉(xiāng)以及土地利用規(guī)劃管理項目不能完整對接，相應的規(guī)劃空間布局整體較為混亂。加之各個地區(qū)多規(guī)信息難以實現(xiàn)有效共享，也會導致行政效率不足的問題，見圖1：

圖1 某城市試點縣城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設(shè)矛盾

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”技術(shù)方法

在轉(zhuǎn)型發(fā)展期踐行“多規(guī)合一”的要求，就要整合具體管理要點，切實提升管理要素的綜合應用價值，確保能推進技術(shù)方法的全面落實，從而實現(xiàn)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和資源管理規(guī)劃等項目的協(xié)同進步。與此同時，要整合分區(qū)、分類以及分級化低于空間多層次模式，確保能建構(gòu)整體規(guī)劃模式，見圖2：

圖2 轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”整體思路

1.建立“三主三分”控制體系

為了全面推進轉(zhuǎn)型發(fā)展期踐行“多規(guī)合一”的進程，相關(guān)部門要對規(guī)劃方法進行創(chuàng)新管理，有效整合具體框架體系的同時，確保能夯實區(qū)域發(fā)展定位以及資源環(huán)境承載力評價體系，在有效甄別主體功能的基礎(chǔ)上，要對系統(tǒng)的區(qū)域化管理項目和功能體系進行分析。也就是說，要在構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展期“多規(guī)合一”共享平臺的基礎(chǔ)上，完善空間規(guī)劃體系，按照具體標準進行合理性管控，見表1：

表1 不同類系統(tǒng)功能化分區(qū)

結(jié)合相關(guān)要求可知，在分區(qū)基礎(chǔ)上，要創(chuàng)新分層體系，合理性建構(gòu)完整的管理模式。

2.整合三步走管理技術(shù)

第一步，要充分融合縣域功能性評價內(nèi)容，有效對空間結(jié)構(gòu)因素、作用機制以及功能分布規(guī)律等進行多元化分析，從根本上劃定對應的生產(chǎn)空間、生活空間以及生態(tài)空間，從而在“多規(guī)合一”指導思想指導下落實多主體功能的聯(lián)動組合，從而完成基礎(chǔ)性和共享性空間平臺的搭建，促進管理工作的全面落實。

第二步，要發(fā)揮區(qū)域土地規(guī)劃管理工作的作用和價值，將空間管制機制和指標管制體系進行聯(lián)合管理，確保能對主導規(guī)劃予以綜合評定，有效在主體內(nèi)完成用地類型以及功能空間調(diào)試工作，從而形成重點突出的管理方案。最關(guān)鍵的是，在判定相應問題后就要對問題的成因和功能目標等進行分析，從而提出具體的解決方案。

第三步，要進一步落實主體規(guī)劃管理方案，確保能形成空間化管理結(jié)構(gòu)，落實“多規(guī)合一”的相關(guān)要求，完善嵌入式發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)項目的規(guī)劃模式，從而適度進行方案的調(diào)試和監(jiān)管。

三、結(jié)語

總而言之，在轉(zhuǎn)型發(fā)展期踐行“多規(guī)合一”要求，不僅僅要關(guān)注全面深化改革探索進程，也要對機制的創(chuàng)新予以關(guān)注，有效優(yōu)化空間平臺的同時，創(chuàng)設(shè)良好的管理氛圍，為推動法制化、標準化管理工作奠定堅實基礎(chǔ)。