圍繞“人”加大鄉村振興的制度性供給

葉興慶

專家簡介：

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，中國農業大學國家農業農村發展研究院研究員、博士生導師，清華大學中國農村研究院學術委員會委員，國務院政府特殊津貼獲得者。先后在國務院扶貧辦、國務院研究室、國務院發展研究中心從事“三農”政策研究，多次參加中央文件起草組工作。著有《中國邊緣地帶的經濟增長》《現代化與農民進城》《農村集體產權權利分割問題研究》等學術著作，在《經濟研究》《管理世界》《求實》《改革》《人民日報》等權威報刊發表文章多篇。多次接受新華社、人民日報、中央電視臺等媒體采訪解讀中央“三農”政策。多次獲中央國家機關、農業部、國務院研究室、國務院發展研究中心優秀調研成果獎。

在工業化、城市化過程中，資源要素容易從鄉村往城市流動，客觀上容易導致鄉村發展遭遇各種危機。在我國工業化、城市化發展到目前的節點上，黨的十九大報告提出要大力實施鄉村振興戰略，這是應對鄉村發展危機的重大舉措。促進鄉村振興，增加投入是關鍵。在增加對鄉村發展物質上的投入的同時，還要關注鄉村振興過程中的人力資本投入問題。

目前，城鄉人口和就業結構正在發生歷史性變革，這是千年未有之變局。鄉村人口總量和占比在持續下降，從2011年開始我國城鎮人口超過鄉村人口，從2014年開始我國城市就業總量開始超過鄉村就業總量，2017年鄉村人口占全國人口的41.5%，鄉村就業占全國就業總量的45%。第一產業就業占全社會就業的比重從1996年開始低于50%，到2017年下降到27%。鄉村人口、鄉村就業、第一產業就業占比的下降，是現代化的成果，是必由之路，是一種規律。但與此同時，必須高度重視鄉村的人口結構和勞動力結構。

城鄉人口和就業結構大調整以后，留給鄉村的是老齡化。由于計劃生育，中國整個社會老齡化提前到來，而這一問題在鄉村更為明顯。青壯年勞動力轉移進城，農村老齡人口比重比明顯比全國平均水平、城市比重都要高。比如說60歲以上人口占比，2016年鄉村地區是19%，比全國水平要高將近3個百分點，比城市要高接近5個百分點。

在此背景下，培育新型職業農民就顯得尤為重要。中國的農業勞動力轉移進城有一個特點，就是精英移民特點，年輕的、文化程度高的先走，年齡大的、文化程度低的沉淀在農業和農村，這就是目前中國農業勞動力面臨的突出問題。2016年國家統計局全國農民工統計監測結果和第三次全國農業普查的數據顯示：從性別構成來看，農民工這個群體里面的男性比重，要高于留在農村搞農業的比重;從文化程度構成來看，農民工群體和農業生產經營人員群體差異明顯，農業生產經營人員群體中低文化程度人員占比超過農民工，農民工群體中高文化程度人員占比要比農業生產經營人員高?！?017年全國新型職業農民發展報告》顯示：新型職業農民50歲以下占75%左右，50歲以上占20%多。

在勞動力大規模轉移這樣一種必然趨勢下振興鄉村，必須重視鄉村的人力資本開發。要通過制度性供給，破除鄉村人力資本瓶頸。從整個鄉村人口結構來看，希望在鄉村治理過程中有一部分城市教師、干部能夠告老還鄉，甚至我們也提出新的概念，例如“新鄉賢”，把這些新的力量注入到鄉村里面，改善鄉村人口結構，提高鄉村治理水平。更重要的是從產業發展角度看，鄉村對人才有新的需求。因為產業發展最重要的還是農業，農業里面的方向是培育職業農民，這也是全國農廣校系統正在大力推動的一項工作。

據調查，目前大概60%的新型職業農民有外出務工的經歷，或在外面打工，或在外面上過大學，還有的當過村干部、農技推廣員和企業管理人員等。那么，未來我們去發現、培養新型職業農民，寄予厚望的還應該是“三鄉”人員，即：返鄉、回鄉、下鄉人員。要從 “三鄉”人員里面發現并培養更多新型職業農民。

產業振興是鄉村振興的第一要務，農村產業的多元化要求更多人才的參與，這個人才的范疇比新型職業農民更寬泛更復雜，要求也更高。放眼國外，鄉村人口的構成超出我們的想象。留在鄉村的人并不是工業化、城鎮化以后自然淘汰和自然沉淀的農村的人，他們中大部分跟農業沒有多大關系，而是跟城市有更多聯系。人才是鄉村振興的重要支撐，人才振興的思路要更為開闊，這對制度性供給提出了更高的要求。

習近平總書記在2018年3月7日參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時指出，“一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成?！边@就強調不僅僅要從農業、從家庭農場、從新型農業經營主體的角度出發，更要從推動城鄉互動的角度，圍繞“人”加大鄉村振興的制度性供給。

首先，要完善社會保障制度。要讓職業農民成為一個有吸引力的職業，要給予足夠的社會地位，給予足夠的尊嚴，能夠被社會認同。還要讓從事農業和從事其他產業的人沒有明顯差異，至少在未來生活保障上沒有明顯差異，這就要完善新型職業農民的社會保障制度，消除其后顧之憂。

其次，要完善農地三權分置辦法。完善農地所有權、承包權、經營權分置辦法，核心是要對“三權”的權能進行清晰的界定。要在保護所有權和承包權的前提下，平等地保護土地的經營權，讓新型經營主體和新型職業農民能夠放心地對農業進行長期投資。

再次，要推進農村土地制度改革。宅基地要適應新的居住需求，建設用地要適應發展新興產業新業態的需求。發展休閑觀光農業，發展旅游養老產業，就要有一部分建設用地，建設用地的供應和管理制度就要去適應新產業新業態的點狀分布特征。長期以來，建設用地向產業園集中，是適應傳統工業化的土地管理制度，但農村新產業新業態，特別是休閑農業是要跟大自然結合的，是點狀的、分散式的，建設用地的管理制度要做相應改革。

第四，要創新金融信貸制度。資金特別是財政資金怎樣更好地用到新型經營主體身上，信貸金融怎樣適應農業生產的特點，是目前面臨的主要問題。按照現在的辦法，農業領域許多東西是不能抵押的，已不再適應現代農業發展的需要。成立擔保公司，拿政府信譽擔保，通過杠桿效應撬動更多信貸資金等都是有益嘗試，為的是能夠更好地支持新型職業農民。★