誰主香港？

鄭永年

對香港觀察者來說，香港的局勢發展到今天，并不是那么令人震驚。這么多年來，香港的抗議活動從未間斷，甚至有人說，香港是名副其實的“抗議之都”。既然如此，真正令人震驚的是什么？乃是抗議活動的暴力化。

按理說，香港是中產階級居多的富裕城市，民眾較為理性，抗議相對平和。但現在情況完全不同，暴力化已經成為不可扭轉的大趨勢。

局勢發展到今天，人們必須選擇支持哪一邊。人們需要花大力氣去理解“何從何去”的問題：香港發生了什么？何至于如此不可收場？香港的未來在哪里？

上述問題終將匯成一個根本性一問：誰主香港？

1

1997年香港主權從英國回歸中國，實行“一國兩制”。那么，是中國在治理香港嗎？答案是否定的。因為實行“一國兩制”，中國只享受主權，沒有治權，“港人治港”，治權在行政長官和香港政府手里。

如此，中國只在大多數領域享有“名譽主權”，實際主權則少而又少，且多表現在有限的外交領域，即使是駐軍也只具有象征意義。就治理而言，最具有實質性的法律體系并不在中國的主權之內。

即便在維持“一國兩制”上，中國內地也沒有像西方所說的那樣，積極介入香港事務。實際情形是，為了維持“一國兩制”，內地把大量的好處向香港輸送，以期維持其繁榮，至少是經濟上的。

此外，社會、經濟和民間層面的交流和來往大大增加，這些能夠對香港經濟產生影響，但對香港的治理制度和能力沒有實質性影響。

2

是香港政府在治理這個城市嗎？也不是。這里涉及諸多制度設計因素。

就權力結構而言，香港在立法方面只有不到一半的權力屬于行政當局，且這部分權力是通過“建制派”達成的。

行政當局對司法則完全沒有權力，整個司法系統幾乎仍舊掌握在“隱居”的“港英當局”手中。在行政系統中，除了特首，其他幾乎均從港英當局“整體”接收而來。

再看政治權力的來源，問題更大。香港基本上“無政黨政治”，也就是特首的產生和政黨之間沒有必然的有機聯系。在實踐層面，特首不得不把“公務員”體系當作政黨使用;在運作過程中，這使得行政中立成為不可能。

一旦特首被“政治化”，公務員系統也不得不政治化（無論是主動的還是被動的），并且這種政治化更有可能和特首的政治意向背道而馳。這次公務員系統很多人公開向特區政府施壓、分歧表露無遺，便是典型案例。

恰是因為“無政黨政治”抽離了堅實的政治（政黨）支持，特區政府往往很難有所作為。即使是具有善意、實際上也能改善香港狀況的政策，也很難有好的結果。首任特首董建華的住房政策的流產，就是很好的案例。

3

是香港人民在治理香港嗎？也顯然不是。香港人一直在爭取他們理想中的“港人治港”，即“雙普選”。但因為各方面的較量，迄今并沒有什么結果。

不過，應當指出“雙普選”也只是一個理想的“設想”，因為也有太多的經驗表明，即使實現了“普選”，也并不見得會出現有效的治理。

更為嚴重的是，通過“自下而上”的社會運動來爭取既定目標的達成，這個過程本身就有很大的問題。

其一，“眾口難調”，人們希望“一步到位”，但往往難以使各方達成妥協。在爭取過程中，抗議者并非沒有機會實現他們的訴求，但因為沒有妥協，所有機會都付之東流。

其二，抗議演變成暴力，發展成為破壞性極強的“為了抗議而抗議”的社會運動，或者運動型社會。如此，就形成了抗議者“你不順我意，我也絕對不讓你做事情”的心態，造成了政府和抗議者的嚴重對立。

4

那么是外國勢力在主宰香港嗎？要清楚地意識到，香港是國際化的都市，外國勢力的存在和介入并不奇怪。

長期以來，這座城市一直是東方信息中心，很多西方國家（尤其是美國）都有強大勢力的存在。只要香港是開放的，外國勢力一定會在，并且會努力地去影響香港的發展。

就外國勢力來說，尤其要強調英國的角色。香港曾是英國的殖民地。很大程度上，九七回歸之后，香港只是從英國的“直接殖民地”轉變成為“間接殖民地”。

除了部分文字和字面文章（甚至包括《基本法》），香港并未沒有發生重大變化（尤其是制度上的變化）來體現港人自治或者中國主權，各方努力秉持的只是香港的“法治”。

無疑，“法治”是香港的制度本質和秩序基礎。但正是這個“法治”系統，儼然成為維持既得利益（尤其是英國利益）的最佳工具。不僅如此，因為是“間接殖民地”，英國或其他外國勢力坐收漁翁之利時，不用負任何責任。

今天，這套“法治”體系已經演變成外國勢力固若金湯的“話語權”，它既是特區政府最有效的“監督者”，也是香港變化最有效的阻力。

不過，這絕對不意味著這套“法治”需要退出歷史舞臺。這里的問題也是“誰主”“法治”？比較一下二戰之后從殖民地獨立出來的國家的不同作為，就可以清楚看到要如何處理殖民地遺留下來的制度遺產了。

一些國家完全保留了原來殖民地的制度，并且跟著原宗主國實行西方式民主，但成功案例寥寥，失敗案例比比皆是。

也有國家實行“去殖民地化”。不過，因為方式不同，結果有好有壞。一些國家簡單粗暴，廢除了所有制度遺產，但新的制度建立不起來，不僅影響了和西方的關系，最終制約了本地的發展。

也有正面案例，新加坡最為典型。在獨立之后，新加坡進行了有效的去殖民地化，保留積極遺產，去除消極影響。新加坡的“法治”體系，就是在殖民地遺產的基礎之上發展起來的。

新加坡的成功經驗只有幾個字：牢牢把“法治”掌握在自己手里。新加坡自獨立以來，在涉及主權和國家重大利益的問題上，從來毫不含糊，總是竭盡全力保護之，甚至不怕“得罪”任何一個國家。

這和香港的“法治”形成了鮮明的對比。在很大程度上說，香港的“法治”能夠有效保護原來殖民地者利益，但很難增進香港本身的利益。

5

自然，這套“法治”的維持也和香港本身的既得利益有關。這里的問題是，香港是這些既得利益在統治嗎？可能也不是。

很顯然，他們理論上是香港的統治精英，并且香港的發展是他們的切身利益。但同樣是因為制度設計缺陷所致，這個既得利益階層只追求利益，不用承擔任何政治責任。

這些年來，往往出現既得利益者“有利益一哄而上，面臨問題全身而退”的局面。“法治”對既得利益而言具有同樣的邏輯，即“法治”是保護他們利益免受損失的最有效武器。

考慮到現在香港根深蒂固的既得利益，是在港英當局時期成長起來的，這個邏輯并不難理解。

對所有這些情況，中國內地并非不了解，也因此想要做出改變。但從現實來看，因為實行“一國兩制”，所以內地很難改變往日香港的殖民地遺產，只有香港本身才有這個能力。不過，現實似乎剛好相反。

如上所述，因為各種制度因素，治權并不在香港人手里，也不在特區政府或者香港社會。更為嚴重的是，一些香港人把這種局面歸咎于中央政府，也因此把矛頭對準了中央政府。

在實際層面，回歸之后，殖民地式的教育不僅沒有改變，反而變本加厲。從前的民主運動還有些“反英”的味道，現在則轉向了反祖國大陸。國家認同完全走向了反面。

要清楚地意識到，這些年來抗議者的主體便是九七回歸之后成長起來的年輕一代，他們也是現在“港獨”力量的主體。

正因為如此，本來是一體的“一國”和“兩制”便分離開來，內地方面強調“一國”，香港方面則強調“兩制”，而特區政府夾在中間，無能為力。

6

為了化解這種僵局，這些年中國內地也開始進行積極主動的政策調整。大灣區建設便是很好的例子。這無疑是正確的方向。

在“一國兩制”遇到困局的時候，對內地來說，需要回答的問題是：“一國”能夠做些什么？大灣區這樣的發展計劃，本就是通過內地的單邊開放政策，通過社會經濟的方式來逐步化解矛盾，以期最終解決問題。

不過，在官僚層面，人們并沒有深刻理解這個問題。官僚層面趨向于想通過改變“兩制”來解決問題。這次推出的“逃犯條例”就是典型的例子。

因為之前有“23條”的經驗，推出“逃犯條例”的社會回應應當是預期中的，但官僚層面沒有足夠的考量，還是匆匆忙忙推出來了。

無論如何，在不存在一個有效的治理主體的情況下，香港產生今天這樣的“權力真空”局面并不奇怪。

香港特區政府不僅受制于來自內部的各種制約，包括源自制度設計的權力制約和來自社會力量的制約，更受制于外部外國勢力在“法治”旗號下的制約，導致了實際上的“無政府狀態”。

同時，盡管追求“公益”成為不可能，但還是有人在大力追求“私利”，那就是隱形的老殖民地者和既得利益者。追求公益的“不作為”和追求私利的“有作為”，便造成了今天香港的現實。

今天，經過如此長期激烈的社會抗議運動，香港所面臨的諸多矛盾都已經充分暴露出來了，即使那些沒有浮上臺面和隱藏在背后的，人們對它們也有了比較清晰的認識。

但這并不等于問題可以得到解決。香港問題的有效解決，仍然取決于回答“誰主香港？”的問題。

既然所有這些問題是香港缺失政治主體的結果，在沒有一個政治主體出現之前，沒有人會天真地認為，香港會出現穩定的局面，這些問題會得到解決。

更為重要的是，今天的香港已經完全不是回歸之初的香港了，事情已經發生，香港也不能再回到原點。對中國內地的挑戰便是：如何使香港實現“二次回歸”？

（摘自2019年8月20日人民日報海外網）