新時期治水理念下新疆水利規劃編制對策研究

謝 蕾，李 江，彭 亮

（1.新疆水利水電規劃設計管理局，新疆烏魯木齊830000；2.新疆農業大學水利與土木工程學院，新疆烏魯木齊830052）

水利規劃是開發利用和保護水資源的總體安排,是水利前期工作的重要一環,主要任務是結合國家方針政策及要求,提出開發治理的主要措施和分期實施計劃,并指導水利工程設計和管理。水利規劃分綜合水利規劃和專業水利規劃,又可分為流域規劃、區域水利規劃、水利工程規劃、跨流域調水規劃、水利風景區規劃等［1］。

1 新疆境內已編制及審批的規劃情況

1.1 新疆河流及水資源概況

據初步統計,新疆共有河流570條,其中年徑流量10億m3以上的18條,南疆、北疆各9條,年徑流量占全疆年徑流量的59.8%；年徑流量介于10億m3和1億m3之間的河流有100條左右,其余約80%的河流年徑流量小于1億m3。從20世紀90年代以來,據不完全統計,新疆境內編制了150個各類水利規劃,其中新疆全境的有4個,分別為《新疆水資源綜合規劃》《新疆水資源平衡論證報告》《新疆用水總量控制方案》《新疆水中長期供求規劃》等,其他規劃為地方或區域性水資源利用規劃或專項規劃。

1.2 新疆全境的水資源規劃歷程

1.2.1 新疆水資源綜合規劃

新疆維吾爾自治區水利廳編制完成的《新疆水資源綜合規劃》是新疆第一個全疆范圍的水資源規劃。規劃編制工作從2002年啟動至2011年結束共歷經10 a時間,規劃編制小組第一次對新疆用水量開展了摸底性調查,收集到新疆1980年、1985年、1990年、1995年、2000年等歷史典型年的各行業用水量。規劃提出新疆要從經濟用水配置為主轉變為經濟與生態用水并重,要求實現全疆經濟社會系統耗水、生態系統耗水對半的目標,改變用水結構以農業為主的局面。該規劃是國家制定新疆“三條紅線”用水總量控制方案的重要依據,預測2030年全疆需水量為526億m3、人口為2 562萬、灌溉面積為533萬hm2。

1.2.2 論證報告及總量控制方案

國家2012年下發新疆維吾爾自治區“三條紅線”用水總量控制方案：2020年為515億 m3、2030年為526億m3。而2012年全疆用水總量為590億m3,已經超過2030年用水總量指標,為了減輕2020年新疆退地減水的壓力,自治區水利廳組織編制了《新疆水資源平衡論證報告》并經國家發改委批復,將2020年用水總量由515億m3提升到550億m3,新疆用水總量變化趨勢由先減后增轉變為逐年遞減,在一定程度上緩解了新疆退地減水的緊張局面。規劃2030年用水總量維持526億m3不變,灌溉面積達到533萬hm2（高效節水面積420萬hm2),比2012年退減面積100萬hm2。在此基礎上編制的《新疆用水總量控制方案》,將用水總量細化到各地（州)縣（市)、新疆生產建設兵團師（市)團,該方案于2018年經自治區人民政府批準實施。

1.2.3 新疆水中長期供求規劃

在《新疆水資源綜合規劃》及《新疆水資源平衡論證報告》基礎上,2016年底新疆水利廳編制完成了《新疆水中長期供求規劃》,該規劃以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”為指導思想,細化分解了全疆水資源合理配置方案,優化了全疆的供水安全保障體系布局,并提出了相應的工程措施和非工程措施。規劃以2015年為現狀年,遠期2030年用水總量指標控制在526億m3以內,全疆灌溉面積控制在549萬hm2,高效節水面積發展到420萬hm2。該規劃的實施將提高新疆水資源安全保障能力,是指導今后一段時期內新疆水資源開發利用、節約保護和管理的基本依據。

1.3 各流域（區域）綜合規劃或水資源規劃

1997年以來,新疆先后編制流域（綜合)規劃的流域主要有：瑪納斯河流域、博爾塔拉河和精河流域、額爾齊斯河流域、伊犁河流域、車爾臣河流域、葉爾羌河流域、額敏河流域、若羌河流域、渭干河流域、塔里木河流域、和田河流域、阿克蘇河流域、白楊河流域等。較早編制的規劃遠期水平年為2020年,少數新編制規劃的遠期水平年為2040年,其余大部分規劃近期、遠期水平年分別為2020年和2030年；《塔里木河流域近期綜合治理規劃》《南疆水資源利用和水利工程建設規劃》等規劃,遠期規劃水平年也均為2030年,只有克孜勒蘇柯爾克孜自治州和艾比湖流域生態環境保護規劃水平年為2025年和2035年。克拉瑪依市、烏魯木齊市、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等編制了州（市)范圍的水資源利用規劃,白楊河流域、喀什噶爾河流域編制了水資源利用規劃。據不完全統計,新疆累計編制了40余個流域規劃。

1.4 流域或區域專業水利規劃

1.4.1 已批復的防洪規劃及中小河流規劃

2000年以來,新疆編制了38個流域或河道防洪規劃、41個市（縣)城市防洪規劃,這些規劃為防洪工程的實施提供了依據。在防洪規劃的基礎上,2009年自治區水利廳編制了《新疆重點地區中小河流近期治理建設規劃報告》,包含新疆223條中小河流,并將中小河流流域面積范圍從規定的200～3 000 km2放寬到200～10 000 km2。2016年根據水利部的要求,新疆水利廳組織編制了《新疆加快災后水利薄弱環節建設實施方案（2016—2019年)》,對中小河流治理等內容進行了新增、梳理和排序。但新疆中小河流眾多,仍有部分河流未納入治理規劃,且已納入規劃的河流受資金限制,治理工程建設力度不足,部分治理工程標準偏低。2016年8月新疆阿勒泰地區大青河和昌吉州阜康白楊河均發生歷史特大洪水,兩河入庫最大洪峰流量均超過水庫原設計校核洪峰流量,經事后洪水調查,主要為上游暴雨型洪水與堰塞湖潰壩型洪水疊加形成,加之對前期設計洪水估算不足,導致洪水災害發生［2］。

1.4.2 已批復的水電規劃情況

受國家鼓勵開發水電等清潔能源的影響,中國國電集團公司、中國華能集團有限公司、新華水力發電有限公司等大企業紛紛投資開發新疆水能資源,2008年至2015年新疆編制并批復了24個水電規劃,見表1。這些規劃的批復支撐了哈巴河、瑪納斯河、克孜河、開都河、木扎提河、玉龍喀什河、庫瑪拉克河、克孜河等水電站的建設,一批水電項目陸續興建,如布倫口水電站、小石峽水電站等。

表1 1997—2018年新疆編制的各類規劃數量

2 對水資源開發利用量等系列的變化趨勢分析

2.1 對地表水資源量系列的變化趨勢分析

根據1956—2000年系列統計,新疆年均水資源總量為832.7億m3,其中年均地表水資源量為788.7億m3,比2001—2012年全疆年均地表水資源量875.6億m3少86.9億m3。按1956—2012年水文系列計算,多年平均地表水資源量為806.9億m3,水資源總量853.5億m3,比1956—2000年系列總量增加20.8億m3,其中：南疆增加13.8億m3,北疆增加6.5億m3,東疆增加0.5億m3。

近20 a來新疆遇豐水年,掩蓋了水資源配置方面存在的問題和矛盾,使得擴大灌溉面積導致的水資源供需矛盾不突出,但該現象是暫時的、難以持續的,隨著枯水期天然來水的減少,將給經濟社會發展及生態環境保護帶來風險［3-4］。

2.2 利用系列的趨勢分析

2017年,全疆用水總量為551.1億m3,其中：農業用水量513.7億m3,占93.2%；城鄉生活、工業、河道外生態用水量分別占2.6%、2.4%和1.8%。新疆用水結構中,農業用水量占總用水量的比重為全國最高,其中：南疆為96.0%,北疆為89.3%,東疆為88.2%。

根據2011年全國第一次水利普查,新疆用水總量為615億m3,比當年的新疆水資源公報用水量523億m3增加了92億m3。原因可能與近年新疆來水偏豐及無序開墾土地有直接關系,特別是農業用水情況復雜、涉及部門多、統計難度大,水資源公報主要采用典型調查或現行灌溉定額與實灌面積數據進行估算,成果難以復核,且歷年數據變化不大,統計精度亟待提高；而水利普查采取用水大戶直接填寫調查表、一般用水戶則根據典型用水戶調查匯總成果的方法,對各縣（市)的水利工程及用水情況摸底調查,并最終通過水量匯總平衡分析得出全口徑經濟社會用水量。

根據數理統計方法,2011年之前20 a的用水總量平均約為500億m3,2011—2017年的平均用水量為581億m3。可以看出,2011年前的系列與其后的系列不連續,2011年成為一個拐點,其之前的新疆用水量呈增加趨勢,其后則呈減小趨勢。實行最嚴格水資源管理制度以來,新疆用水總量呈逐年下降趨勢,2012年公布的新疆用水總量為590億m3,逐漸下降為2015年的577億 m3、2016年的 565.4億 m3和 2017年的551億m3。全疆用水總量2017年比2012年減少了39億m3,其中：北疆地區從212.6億m3下降到201.0億m3,減少了11.6億m3；南疆地區減少了12.4億m3；東疆用水量25.0億m3基本保持不變。

3 存在的問題

（1)多年平均徑流量的時間空間不均衡一定程度上掩蓋了水資源供需矛盾。水資源量是規劃的家底數據,在編制規劃中起到舉足輕重的作用。實測水文系列的增加使系列樣本更具代表性,同時樣本均值相應會有所修正。新疆2000—2012年系列地表水資源量為876.5億 m3,比1956—2000年系列增大了87億m3,因此豐水期徑流量的增大在一定程度上掩蓋了新疆水資源供需矛盾。據統計,2017年北疆與東疆地表水開發利用量為160.6億m3,不超“三條紅線”地表水控制指標,但除伊犁河、額爾齊斯河兩河之外,其他中小河流水資源總量為163.2億m3,現狀用水量為140.5億m3,其中地表水開發利用率高達87%,與伊犁河、額爾齊斯河兩河31%的地表水開發利用率形成鮮明對比。伊犁河、額爾齊斯河兩河水資源總量占北疆與東疆水資源比重較大,一定程度上掩蓋了中小河流引水量較大的事實。

（2)現狀年為2011年及其之前年份的規劃,經濟社會需水量預測基數及增長速度較前人關于新疆水資源開發利用、用水結構演變、水資源合理配置等研究成果小,基本上以新疆水資源公報的用水量為基礎［5-6］,未考慮2011年用水量突變對新疆水資源開發利用的影響。2011年新疆用水量為615億m3,是新疆水資源公報編制以來的最大值,遠遠超過當年水資源公報用水量523億m3。因此現狀水平年為2011年及以前的規劃,其現狀年用水量應小于當年新疆實際用水量,據此推測此類規劃預測需水量指標也偏小。如新疆水資源綜合規劃,其現狀年為2007年,按上述分析,則規劃預測2030年的需水量526億m3亦偏小。

（3)綜合規劃中灌溉面積底數不清。各類綜合規劃中灌區規劃成果存在較大問題,如伊犁河南岸干渠揚水灌區實際面積與規劃差別較大；南疆葉爾羌河灌區、喀什噶爾河灌區現狀灌溉面積的底數不清,從單項工程論證等方面,驗證規劃面積與實際有較大出入。在用水量一定的情況下,面積與灌溉定額成反比,如根據2017年南疆現狀灌溉面積288萬hm2推算,用水定額為11 370 m3/hm2,超過北疆現狀灌溉定額7 100 m3/hm2的60%,顯然不合理。但從目前來看,灌溉面積的確定仍缺少依據,雖然依靠衛星影像在一定程度上可以解譯,但并不完全準確。

（4)規劃對供水安全、生態保護關注不夠。新疆編制的許多流域規劃、水資源綜合規劃、流域環境影響評價等專項規劃,雖然包含了水安全與水生態保護和管理等內容,但總體上對水生態系統的整體性考慮不足。有部分編制較早的流域水資源規劃,按照分水比例分水,大水大分、小水小分,基本將河流徑流量分光用盡。在水資源配置時未考慮流域尺度、河流廊道尺度與河段尺度的生態基流與敏感生態需水［7］,特別典型的為瑪納斯河流域規劃。還有早期編制的水電規劃多推薦庫壩結合的開發方式,以獲得更多的發電量,但目前的環境保護部門更傾向于保護河道,防止過多影響河道下游生境,對長引水式水電開發持否定態度,要求對原規劃推薦開發方式進行優化和調整。隨著國務院機構改革及自然資源部的組建,一場圍繞空間規劃改革與“多規合一”的探討拉開大幕,即原水利規劃與目前提出的空間規劃、“多規合一”差距較大,各類規劃之間自成體系,國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃缺乏有機融合。

4 對策與建議

（1)積極踐行新時期治水理念,構建新疆水安全保障體系。從規劃指導思想和規劃依據角度分析,20多a前的規劃與當前的要求顯著不同,特別是生態環境保護、信息化、現代化等方面欠缺較多。新形勢下制定規劃應重點關注的是如何貫徹新時期發展理念、體現“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針,全面貫徹落實“水利工程補短板,水利行業強監管”總基調,加強水利信息化與現代化能力、水安全保障能力建設和水資源配置與優化、水工程建設與管控等。加快解決水利薄弱環節和突出問題,著力提升新疆水安全保障水平,其中：北疆應重點打造天山北坡經濟帶供水保障、改變以農業為主的用水結構［8-9］、重點湖泊及河流修復與保護,開展主要河流規劃修編；東疆應重點圍繞艾丁湖保護,開展外流域調水配置研究；南疆應重點圍繞塔里木河流域生態環境保護,以滿足生態調度為前提,開展主要河流規劃修編,論證南疆增水的必要性與可行性,構建新疆水安全保障體系。

（2)結合規劃時效,適時啟動修編或中期評估工作。規劃時效性是指在特定規劃期內規劃的指導作用和效果的發揮程度。鑒于發展目標和發展過程密不可分,在規劃實施過程中應根據實際情況對規劃方案進行合理調整,提高規劃的可操作性。隨著經濟社會發展,在區域、流域或者城市群發展的轉型時期,存在規劃與發展實際不協調的問題。“十三五”已接近尾聲,大部分規劃的近期水平年2020年即將到來,且有部分編制較早的規劃遠期水平年為2020年,急需修編。特別要結合2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求的實行最嚴格水資源管理制度,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,結合新一輪城市總體規劃修編,考慮山區水庫替代平原水庫等。對于如何提高水利保障能力,需開展規劃或項目群的中期評估、后評估等,評價其效果與效益,對于總結經驗、分析存在的問題、預測剩余的規劃和建設任務,提高規劃的時效性,都具有十分重要的作用。還有一些內陸河流域規劃是空白的,但水資源問題又比較突出,需要開展編制流域規劃,以指導流域水資源開發利用及水利工程建設。

（3)統籌規劃構筑水安全設施網絡,切實保障供水安全和生態安全。確保供水安全必須妥善處理好一些不確定因素,如供水體制機制是否健全、氣候變化所帶來的不確定性等。這種不確定性往往意味著大規模、昂貴的水利基礎設施并不一定是解決供水安全問題的最佳途徑［10］。在不確定的條件下進行規劃,需要考慮多種可能性,按已發布的相關指南計算河流生態基流,并參與水資源供需分析是保障供水安全和生態安全的重要措施。一般情況下,修建工程是編制或者修編規劃的主要緣由,為論證工程需要達到一定規模,往往將流域水資源開發利用任務交由水庫承擔,改變了河流水文情勢,因此需考慮對一些水電開發規劃方案進行調整,優化電站調度運行方式,優先保障河道生態基流,減小水庫對下游生態環境帶來的不利影響。另外,可通過因地制宜規劃城鄉供水工程、農村飲水安全工程及河湖連通工程等構筑水安全基礎設施網絡體系,保障供水安全和生態安全。

（4)與“多規合一”空間信息管理平臺對接,編制水生態空間管控規劃。目前根據主體功能定位和“多規合一”空間規劃的要求,新疆需要在統一數據和土地分類平臺下,開展基于國土空間管控和生態功能區劃的水生態空間管控規劃的編制工作,從水生態系統完整性保護、水生態空間格局優化、水利基礎設施網絡體系合理布局等方面入手,圍繞明確水生態空間范圍與功能分類、確立用途管控水生態保護紅線布局、識別管控指標體系、實施“一區一策”分級分類提出水生態空間用途管控措施4個層面,謀劃水生態空間管控的任務,推進水生態空間格局優化,將其與城鄉規劃、國土規劃、生態環境影響評價有機銜接,實現全域一盤棋、一張藍圖的目標［11-12］。同時,擇機開展新疆水利現代化發展規劃、水安全保障能力規劃、河湖岸線保護等規劃,與水生態空間管控規劃共同為新疆經濟社會發展和生態環境保護提供水資源保障。

5 結 語

做好流域水利規劃體系建設不僅可以為水利工程建設立項提供基礎,而且可以為加快推進流域水生態環境保護提供支撐。為增強規劃的基礎性、先導性、可操作性,并對涉水行業發揮引領與約束作用,應加強監測,調查新疆真實的用水量和灌溉面積數據,為科學規劃提供必要資料。經過多年的水利工程建設,新疆逐漸進入后壩工時代,如何做好梯級水庫聯合調度、發揮山區水庫替代平原水庫功能及在流域調控和生態環境保護方面的積極作用,是將來規劃的重點。目前應將南疆增水納入西線調水總體規劃中,以改變當前南疆水土資源嚴重不平衡的局面,充分利用環塔里木盆地得天獨厚的光熱土資源,為新疆各族人民造福。