濟南市軌道交通沿線土地儲備與開發實踐研究

【摘要】2014年濟南市政府設立軌道交通收益平衡區，提出利用沿線用地綜合開發收益反哺軌道交通建設、運營的思路，鼓勵“軌道+物業”的發展模式。通過對濟南市軌道沿線土地儲備與開發過程中實際問題的分析，借鑒深圳等地先進經驗做法，積極探索政府投資和沿線土地開發收益相結合的建設運營模式，以濟南市軌道交通2號線為例，最終提出“市區共擔”的軌道沿線土地儲備與綜合開發思路，對沿線用地進行儲備專項規劃;并依據不同類型的軌道上蓋物業開發項目特征，采用差異化的規劃設計方法和開發模式，保證“一級開發反哺建設，二級開發保障運營”，旨在軌道交通2號線土地儲備與開發實踐中得到應用，也為日后濟南市其他線路沿線土地儲備與開發提供參考借鑒。

【關鍵詞】城市軌道交通;土地儲備規劃;上蓋物業開發

軌道交通工程是非贏利性大型城市基礎設施項目， 因投資規模大， 建設周期長，而被稱為“城市奢侈品工程”。通過對軌道沿線土地資源預先儲備、綜合開發獲取政策性收益來反哺軌道交通投資，是世界各地普遍采用的融資手段。但大部分城市在軌道交通建設初期均存在重建設、輕開發的情況，既導致軌道交通站點同城市功能不融合，也影響沿線土地綜合開發效益來反哺軌道交通建設和運營的可行性。統籌安排軌道沿線土地資源，推進軌道交通場站周邊區域多功能立體化開發，是進一步提高城市土地資源集約利用水平、緩解公共交通基礎設施建設投融資壓力的有效途徑，對實現和保障濟南市軌道交通事業健康良性發展具有十分重要的現實意義。

1、研究背景和意義

1.1研究背景

自2009年以來，濟南市陸續啟動軌道交通規劃建設有關工作，根據濟南軌道線網規劃及全域線網研究方案，軌道交通遠期規劃建設線路總長度約780公里，預計總投資約5500億元。此中，第一、二期建設規劃投入分別是500億元、1484億元，合計總投資約1984億元。開通運營后，預計軌道交通運營補虧每年每公里需投入1000萬元。建設期間的巨大資金需求和建成運營后的虧損，是濟南市軌道交通發展必須面對的現實問題。

濟南市委、市政府對此高度關注。2014年5月，市政府第50次常務會議明確設立軌道交通收益平衡區，主要包括近期建設的軌道交通場站及周邊可開發建設用地和成片集中開發區域，要求其土地出讓收益通過市財政返還軌道公司，支持軌道交通建設和運營。此外，市委、市政府在調研和會議上，也多次強調軌道交通規劃建設要與土地儲備相結合，收益平衡區劃定要著眼長遠，避開熱點，土地收益用于軌道交通建設運營，土地儲備范圍及實施意見要落實到圖、到文件，各區縣及平臺應優先保障軌道交通儲備土地。在此背景下，濟南市開展了軌道沿線土地儲備和綜合開發的探索實踐。

1.2現實意義

通過政府統籌，科學規劃一定數量的儲備土地，將土地增值的政策性效益用以軌道交通建設和運營，是進一步提高城市土地資源集約利用水平、緩解公共交通基礎設施建設投融資壓力的有效途徑，對于實現和保障我市軌道交通可持續發展具有十分重要的意義。一方面，這是解決建設資金的有效模式和防止債務風險的有效手段。將軌道建設運營、土地儲備、一體化開發與軌道交通引領城市空間功能和發展相統籌，建立基于土地儲備開發的軌道交通投融資模式，找到濟南市軌道交通健康永續發展之路，有序實現政府、社會資本和城市更新之間的收益共享、風險共擔。另一方面，此為實現城市更新的有效方法?！敖ǖ罔F就是建城市”。圍繞軌道交通場站進行高強度開發，推進城市軌道沿線城市功能與交通功能一體化發展，能夠充分發揮城市集聚功能，帶來可觀的人流、物流、資金流、信息流，重塑市場活力，提升環境品質，進一步輻射帶動區域發展，形成軌道交通建設、運營、綜合開發和城市功能彼此促進、良性發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益的高度統一。

2、濟南市軌道交通沿線土地儲備與開發問題分析

為深入貫徹落實市委、市政府利用沿線土地增值收益反哺軌道交通建設、運營的思路，濟南市決定向港鐵、深鐵學習，采用“軌道+物業”的開發模式，探索適合自身的軌道沿線土地儲備和開發之路。2015年，濟南軌道交通集團邀請新城市主義代表人物——彼得·卡爾索普先生以TOD為導向完成了收益平衡區《濟南新東站片區概念性規劃》，并陸續開展了《濟南市軌道交通近期建設收益平衡區土地儲備規劃》、《濟南市軌道交通沿線現狀調查及分析》等規劃研究工作。城市軌道交通沿線土地儲備和綜合開發作為交通功能與城市功能相結合的開發過程，是一種復雜的、系統的城市開發活動。濟南市在實踐探索過程中積累經驗的同時也發現一系列問題。

2.1土地儲備與開發范圍難以劃定

一方面，城市軌道交通線網規劃線路主要集中在中心城區，沿線具備開發條件的擬儲備地塊多已由市、區兩級土地熟化平臺實施運作，涉及多方利益分配，各區（縣）從自身財政收入角度出發，抵觸情緒較大，難以劃定充足的儲備地塊;另一方面，中心城區外圍具備改造潛力的擬儲備地塊多位于土地利用規劃與城市總體規劃建設用地范圍外，且開發收益較低，實施開發存在巨大的不確定性。

2.2土地儲備與開發規劃實施困難

土地儲備和開發規劃的關聯性、融合性、適應性不足。城市軌道交通規劃建設前，沿線片區控制性詳細規劃基本編制完成，可儲備地塊皆已經確定了用地性質及相應的用地指標，但尚未建立與城市軌道交通建設審批同步的規劃調整機制，導致沿線土地儲備規劃難以落實到詳細規劃設計當中。以公共交通為導向的發展模式（即TOD模式）、軌道站點地區高強度開發的理念在城市規劃中未能體現，場站上蓋物業開發嚴重滯后于軌道交通規劃建設，制約軌道交通對城市輻射帶動作用的發揮。

2.3土地儲備與開發資金來源單一

軌道交通沿線土地儲備和綜合開發前期需要大量的資金投入，而開發收益具有不確定性和滯后性，且回收周期較長，依靠軌道交通集團自身融資難以保證。目前，資金來源較為單一，主要以財政資金、政府專項債和銀行貸款為主，社會資金參與程度不高，急需拓展融資模式。

2.4土地儲備與開發缺乏政策支持

軌道交通土地儲備與開發屬于新生事物，還存在很多機制體制方面的障礙。一是頂層設計不健全。城市軌道交通沿線土地儲備與開發與傳統的開發模式不同，對沿線規劃調整、土地出讓、分層確權等有許多特殊的要求，但濟南市“軌道+物業”模式仍處在探索階段，尚未建立與之配套的創新、規范的全過程政策體系。二是建設標準不規范。對軌道交通沿線場站進行綜合開發，需整合地上地下空間對其進行多功能、多用途一體化規劃設計，并兼顧地鐵建設和運營的要求，在規劃、建設、環保、消防、人防及公共配套方面存在未涵蓋或需突破行業規范等內容。三是審批體系不系統。軌道交通物業綜合開發各類手續的審批辦理和建設標準規范不同于常規的建設工程，需自然資源、城鄉建設和消防人防等部門聯合制定系統、規范的審批政策，現在大多處于“一事一議”階段，尚未形成關于軌道沿線物業一體化開發利用的統一審批流程。

3、國內軌道交通沿線土地儲備與開發實踐經驗

通過調研國內20多個城市的軌道交通土地儲備與開發情況，無論是市財政直接注資還是采用“市區共擔”資本金，亦或是以沿線土地開發收益作為建設運營資金，都有一個共同點就是舉全市之力共同推進軌道交通建設。以北京、深圳、上海、廣州一線城市為代表，通過多年發展已形成較為成功的發展模式，擁有了大量的技術積累和案例，但也存在體制機制不完善、技術標準不健全的問題;以杭州、貴陽、青島為代表的二、三線城市，通過充分借鑒一線城市的經驗，走出了具有適合自身特征的土地儲備與開發的道路。

3.1軌道交通沿線土地儲備規劃

一方面加強規劃統籌。國內各城市都積極在規劃層面加強對軌道交通沿線用地的管控，以TOD理念為導向，開展有關規劃編制工作。寧波、佛山等城市在市規劃主管部門設立專門的軌道交通辦公室，從源頭對沿線可儲備用地進行預先控制、統一規劃、有序開發，確保土地開發收益最大化，并適時對沿線詳細規劃進行調整，降低規劃調整報批難度。另一方面，土地專項儲備。深圳、廣州、上海、杭州、南昌等城市設立軌道交通土地儲備中心分中心，對沿線土地梳理和專項儲備，并由市政府統籌協調，采用市區共建、市區聯合的方式，充分發揮調動所有參與者的積極性及主動性。此外，深圳、南寧、貴陽等城市還積極探索國有土地使用權作價出資等土地資產資本的運作機制，為城市軌道交通建設與物業開發提供土地資源保障。

3.2軌道交通沿線物業開發模式

一是探索物業開發模式。上海采取“帶條件招拍掛+股權轉讓”模式。軌道集團定向摘地，通過產權交易中心轉讓部分股權引入實力企業合作開發。廣州和武漢采取“帶條件招拍掛給地鐵公司和國企聯合體”模式。軌道集團和國資委下屬地產開發企業聯合定向摘地，由國資委下屬開發企業主導開發。深圳、貴陽、南寧采取“土地作價出資給軌道集團，軌道集團通過多渠道方式進行開發”模式。廈門采取“帶方案公示招拍掛，土地出讓條件包含同軌道公司合作條件，可設置部分傾向性條件，方案深度需合理控制”模式。二是完善建設流程規范。廣州、上海、鄭州、寧波等城市根據國家和省的有關文件精神，出臺專門的物業綜合開發文件及有關規劃建設導則，用于指導和保障軌道沿線物業綜合開發順利開展。

4、濟南市軌道交通2號線沿線土地儲備規劃

為科學配置軌道交通沿線土地資源，保障軌道交通健康可持續發展，借鑒國內先進城市實踐經驗，結合濟南市實際，針對工作中遇到的現實問題，濟南市創新性的提出將“市區共建”（即市政府、各區縣政府、土地熟化平臺共同承擔建設及運營費用，出資比例按轄區站點數量或投資額所占比例分擔）與沿線土地儲備開發相結合，探索自身的軌道交通沿線土地儲備與開發之路。

2號線是我市第一輪建設規劃的三條市域快線之一，是緩解城市東西向交通壓力，支撐帶狀城市的骨干軌道交通線路，也是實施“東拓”“西進”城市空間發展戰略的助推器。2號線規劃一期工程西起王府莊站、東至彭家莊站，延劉長山路、臘山北路、張莊路、堤口路、北園大街、下穿鐵路貨場、祝舜路、飛躍大道走行，線路總長約36.3KM，預計總投資約200億元。

圖4.1濟南市軌道交通2號線一期工程線路總體走向圖

4.1濟南市軌道交通2號線沿線土地情況

2016年濟南市啟動了2號線沿線土地現狀調查分析工作，根據軌道交通及其站點對沿線用地的影響輻射范圍，對2號線沿線兩側各300米及站點周邊500-800米范圍內的土地進行用地調查、建筑調查、重要單位及設施調查、人口信息收集、交通分析、土地經濟調查以及相關規劃數據進行收集整理，來保證規劃策劃項目的科學合理性，為未來土地儲備開發工作給予數據支撐。

根據濟南市軌道交通2號線沿線土地現狀調查，沿線共涉及城鄉建設用地51.47km2，其中建設用地41.52 km2，非建設用地9.95 km2。非建設用地主要位于城市中心城區外圍，軌道交通2號線線路兩端，而建設用地中城市建設用地為33.91 km2，僅占總用地的65.88%，由此可見，2號線沿線土地儲備開發潛力巨大。

從用地功能上看，2號線沿線區域以居住用地為主，商業服務業設施用地和工業用地為輔，公共管理與公共服務設施用地等較少;分布上，2號線沿線居住用地主要分布于任家莊站、寶華街站和濟鋼新村站等有大規模居住社區的站點周邊區域，商業用地主要分布于臘山站、閆千戶站、長途汽車站和生產路站等擁有既有商圈的站點周邊區域，工業用地則分布于西周家莊站至濟鋼新村站沿線老工業區一帶。從開發強度上看，2號線沿線現狀建筑高度整體以底層多層為主，高層建筑大多為新建居住和商業建筑用地;沿線開發強度呈典型的三段式分布，西二環站至西周家莊站沿線區域開發強度明顯高于沿線其他區域，這段區域正好處在濟南老城區的中心區域，其建筑質量也較之兩端良好。

2號線沿線現狀調查分析工作還根據手機信令數據，結合現狀居住建筑用地面積，對多元數據進行整合分析，推算沿線范圍內的居住人口規模約47.1萬人。同時，通過對收集信令數據的處理分析，對沿線現狀居住人口密度和工作人口密度進行推算，現狀居住人口主要分布于二環路以內的中心區域，現狀工作人口集中分布于臘山站至辛祝路站沿線地區，這正好與其前面調查的用地功能相匹配。此外，土地經濟調查還對2號線沿線國有土地基準地價、近三年土地出讓情況等進行分析梳理，為土地儲備與開發收益經濟測算等提供基礎。

4.2濟南市軌道交通2號線土地儲備規劃

為更好發揮軌道交通對城市空間的支撐和引導作用，實現2號線沿線城市功能和交通功能的一體化發展，提高土地利用效率，提升土地價值，建立“軌道+物業”的發展模式，開辟軌道交通建設運營資金來源，保障軌道交通建設、運營的健康永續發展。在現狀調查分析結果的基礎上，濟南軌道交通集團會同濟南市自然資源和規劃局按照“市區共擔，誰受益誰投資”的原則，積極探索政府投資與沿線物業開發收益相結合的建設運營模式，開展了R2線沿線規劃策劃和土地儲備規劃工作，明確軌道沿線及站點周邊地區的規劃范圍、功能定位、用地指標、城市基礎設施的設置要求、規劃調整建議、土地開發收益及實施計劃等內容。

濟南市軌道交通2號線沿線用地規劃策劃，按照產業升級、中心聯通、用地優化、環境提升的策略，從宏觀的線路層面和微觀的站點層面兩個維度對2號線沿線地區進行規劃研究。在線路層面，考慮濟南城市空間發展結構、沿線土地利用規劃、片區綜合發展特征等因素，將沿線地區劃分為八個區段，并對沿線各個區段的功能提出發展構想、方向以及規劃調整策略，為下步各區段內的站點綜合定位、物業發展等提供指導。在沿線區段發展策略的基礎上，對2號線各個站點進行分類分級，明確各個站點地區的在城市功能和交通功能上的功能定位、開發規模、市政交通基礎設施及其他公共服務設施的配置、開敞空間的引導要求等。

在站點層面，針對不同等級功能的站點地區，行現狀土地及潛力分析、土地利用規劃調整、公共服務設施、景觀綠地、市政設施、開發強度、地下空間、交通組織及銜接等的劃研究，并將關成果納入沿線各片區控制性詳細規劃，為日后2號線沿線土地儲備及物業綜合開發提供規劃引導。

根據2號線沿線現狀調查分析及規劃策劃情況，按照沿線各個行政區轄區內站點數量進行分擔，將各站點周邊半徑500米范圍內，涉及棚戶區、城中村等整體改造類項目一并納入擬儲備用地，對儲備用地進行土地熟化后，進入國有土地招拍掛市場，取得出地一級開發收益，用以反哺軌道交通投資。經梳理，軌道2號線沿線擬儲備用地需熟化土地總面積約為19353畝，其中集體土地約12527畝，國有土地約6826畝，總拆遷規模約260萬平方米，需安置村莊11個，2.2萬人，需熟化總費用約330億元。依據沿線控規和2016年土地市場成交價格，平衡區可出讓土地約6826畝（含35米以下道路，不包括35米），出讓金約480億元，土地收益合計約150億元，通過土地一級開發，基本能滿足2號線整條線路的規劃建設投資。

5、濟南市軌道交通2號線沿線物業開發實踐

根據濟南市軌道交通2號線沿線土地儲備規劃，2號線沿線各儲備用地內涉及多種物業綜合開發類型。從物業形態上看，含蓋了大型商業綜合體、居住區、社區商業、商務辦公等多種物業形態;從開發類別上看，包含了站點上蓋一體化開發、車輛段/停車場綜合開發、站內配線上部開發、出入口附屬開發、片區綜合開發等各類開發;從開發體量上看，包含了大體量的片區土地熟化開發，中等體量上蓋開發、附屬項目開發和零星物業開發。按照“一級開發反哺建設，二級開發保障運營”的基本思路，對軌道交通2號線沿線各儲備用地內的物業綜合開發項目進行梳理，車站上蓋一體化開發2處，場段上蓋物業開發2處，站內配線上部開發3處，車站附屬拆遷小體量開發3處，車站附屬與開發結合3處，出入口開發接口預留14處。

5.1車站上蓋一體化開發

濟南市臘山站上蓋綜合開發項目是2號線車站上蓋綜合開發的典型案例，站點位于經十路和張莊路交叉口，車站與M3線車站“L”型換乘。在規劃設計上，項目以TOD理念為導向，在延續濟南城市文脈和既有城市空間的基礎上，為市民提供更為舒適、便捷、豐富的出行交流生活體驗。項目總用地1.51公頃，建筑面積10.27萬㎡，地上規劃一南一北兩個塔樓及四層商業裙房，其中南側塔樓16層，高61.6m，北側塔樓24層，高88.8m，主要功能為商務、辦公、公寓，地上建筑與地下車站一體化設計，統一規劃，同步建設，三個出入口及兩組風亭與建筑結合設置，冷卻塔全部置于裙房屋頂，地鐵站與開發物業成為有機整體，既節約用地又提升城市形象，減輕了地鐵附屬設施產生的不利影響。結合片區規劃及周邊現狀情況，臘山站上蓋開發項目定位為“區域地標+城市客廳”，在保證公共交通功能的前提下，借助站點打造區域級商業中心，在提升商業價值的同時為軌道交通帶來大量人流客流，是“產城融合”的最佳形式。

在合作模式上，項目擬采用合作開發的方式，引入實力企業成立股份公司，共同參與土地“招拍掛”，按股權比例共享二級開發收益，減少前期投入、財務成本和投資風險，同時充分利用專業開發公司品牌和運營管理經驗，提高上蓋物業開發效益，最后通過自持物業實現軌道交通自身的造血功能。

5.2場段上蓋物業開發

根據運營要求軌道交通2號線設有一場一段：王府莊車輛段、姜家莊停車場。軌道交通場段是地鐵車輛停放、檢查、整備、維修、清洗、運用的場所，其功能復雜，占地面積巨大，將城市功能、景觀完全割裂。

為節約城區土地資源，促進軌道交通對沿線地區的輻射帶動作用，將軌道交通設施有機融入城區，根據軌道交通沿線土地儲備規劃和片區控制性詳細規劃，濟南市以TOD理念引領設計，按照車輛基地上蓋物業開發同步設計、同步施工的要求，對王府莊車輛段、姜家莊停車場上蓋開發與蓋下工藝進行一體化設計，計劃將其打造為車輛段上蓋住宅開發試點。項目以打造TOD模式宜居社區為愿景，通過上蓋公園提升城市形象，借助蓋上蓋下一體化建設打造城市綠色客廳，實現場段上蓋物業和城市空間的無縫對接。場段上蓋開發通過技術手段再造新地，實現了市政基礎設施的復合利用，將交通、商業、居住、教育等若干城市功能復合到一起，體現了城市空間利用的立體化、集約化。在開發模式上，擬采用設計開發方案公開招標和商務談判相結合的方式確定合作單位，合作共同參與二級開發，按入股比例進行收益分成或資產分配，共享土地增值收益。

5.3車站附屬設施小體量開發

濟南市軌道交通2號線萬盛北街站位于堤口路與萬盛北街交叉口，車站建設時有少量建筑拆遷，因周邊現狀建筑限制無法大體量開發，是車站附屬拆遷小體量開發的典型代表。車站附屬的大量風井、風亭、冷卻塔均需在地上設置，對周圍建筑產生干擾的同時影響了城市形象。對此，濟南軌道交通集團決定自行開發，利用現有條件對萬盛北街站進行了拆遷復建設計，設計方案將風亭與建筑結合，采用現代化的公共建筑立面提升城市形象;冷卻塔置于建筑屋頂，減輕對周圍環境干擾;車站出入口融入建筑，室內流線與室外流線有機統一。該項目復建面積5100平方米，業態定位為特色餐飲、公寓，隨著2號線的建設，萬盛北街站將成為城市形象的一個新亮點，2號線沿線重要的商業節點。

結語：

軌道交通沿線土地儲備和綜合開發，對軌道交通及城市發展具有十分重大和深遠的意義。濟南市面對軌道交通沿線土地儲備與開發過程中遇到的問題，通過借鑒國內城市先進經驗做法，以問題為導向，結合濟南市實際，根據對2號線沿線土地的調查分析，針對性的提出了“市區共擔”的軌道沿線土地儲備與綜合開發思路，并根據不同類型的軌道上蓋一體化開發項目，提出不同的設計方法和開發方式，保證“一級開發反哺建設，二級開發保障運營”，為日后濟南市軌道交通其他線路土地儲備與開發給予參考借鑒。

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