美對臺軍售情況分析及趨勢研判

彭玲霞 /文

2019 年8 月21 日，美國國務院宣布正式批準對臺出售價值80 億美元的66 架F-16V 戰斗機及相關設備。雖然特朗普政府之前已批準過四次對臺軍售案，但此次是特朗普上臺以來規模最大、敏感度最高的一次對臺軍售案，將大幅提升臺灣地區防空能力。特朗普政府此舉引發各國各界對美臺軍售的關注。

美對臺軍售現狀

美國幾乎壟斷對臺軍品出口

多年來，美國幾乎是臺灣地區武器的獨家供應渠道。從近十年實際進口數據來看，除個別年份德國、意大利向臺灣地區出口過少量武器裝備外，臺灣地區進口的絕大部分武器裝備和產品均來自美國。

2009—2018 年，美對臺實際武器出口額在臺灣地區武器進口總額中所占比例超過95%。其中，軍用飛機、導彈、艦船和防空系統是臺灣地區從美國進口的主要裝備，占比總和超過九成，各自占比分別為47.58%、22.16%、13.11%和10.98%。

新型武器、攻擊性武器出口增多

多年以來，臺灣地區軍方一直宣稱奉行“防衛固守、有效嚇阻”的戰略；美對臺軍售也宣稱以二手裝備、防御性裝備為主。但是，近幾年美國陸續向臺灣地區出口了數量可觀的AIM-120CAMRAAM 超視距空空導彈、AGM-154JSOW 聯合視距外空空導彈、HARM 超音速反輻射導彈、AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導彈、Mk48 重型魚雷、“標槍”（FGM-148）反坦克導彈等攻擊性武器。

尤其值得關注的是，配備F-16 戰機使用的HARM 超音速反輻射導彈是美軍標準“野鼬作戰”準則中的重要武器，能讓臺軍戰機先制攻擊敵方的防空導彈雷達。JSOW 聯合視距外空空導彈則是搭配HARM 使用的“水平線外”攻擊用武器，是一種新概念導彈，可以作為精確制導炸彈也可以作為巡飛彈使用，啟動發動機時射程可高達200 公里以上；該導彈2006 年才在美軍正式服役，已經立下不少戰功。

AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導彈是美國海軍和空軍聯合研制的新型導彈，具備極強的機動能力和抗干擾能力，2009 年首次試射，主要特點是增加了數據鏈和“發射后鎖定”能力，與基本型AIM-9X 相比可攻擊更遠目標，還可攻擊發射時尚未進入導彈引導頭視角的目標。

美對臺軍售合同簽訂更頻繁

雖然美國對臺軍售從未間斷過，但以往通常是幾年簽訂一次軍貿合同，而非年年簽訂軍貿合同。但2015 年至今，美國與臺灣地區之間每年至少有兩項軍貿合同，且合同金額均不小；2017 年和2018 年每年甚至多達5 項軍貿合同。

其中，特朗普上臺后美國對臺第一個軍售案，也就是2017 年6 月特朗普批準的14.2 億美元對臺軍售案，更是創下了美國總統啟動對臺軍售的最快紀錄。

美對臺軍事技術轉讓力度加大

蔡英文上臺以來，意欲在軍事安全方面強化臺美之間的實質性合作，包括加大對防務的投資，啟動“自制潛艇”計劃，尋求美國軍工企業對臺轉移關鍵軍工技術等。從近兩年美對臺軍事技術轉讓情況來看，蔡英文的訴求逐步被美國政策采納。

潛艇對臺出口是中美關系中的敏感問題。對于潛艇設計與建造經驗為零、急需系統整合技術的臺灣地區而言，“技術輸出”比單一類型的裝備輸出更重要。目前，臺軍只有1990 年從荷蘭購入的兩艘“劍龍級”潛艇和美軍援臺的兩艘二戰退役潛艇，均已老舊不堪。臺灣地區2014 年啟動“自制潛艇”計劃并向美國求助。該計劃分為兩個階段：首先，通過現役“劍龍級”的延壽案與戰斗系統提升案積累“自造”的技術和經驗。其次，爭取“自制潛艇”所需載臺技術協助與“紅區”（完全依賴外援）裝備輸入，包括戰斗系統、聲納帆罩、潛望鏡等。

美國《2018 年國防授權法案》顯示出協助臺灣地區“自制潛艇”的意圖，包括發展載臺、水雷等。在荷蘭廠商提供相關技術文件的情況下，臺海軍先后三次提出包括電戰系統、系統裝備接口整合和長程潛射重型魚雷等的“劍龍級”升級案。2018 年4 月，美國國務院批準向臺灣地區轉讓潛艇技術所需的銷售許可證，批準了包括MK48 型重型魚雷、聲納和潛望鏡等相關技術的對臺輸出。目前，臺灣地區事實上已累積了約半數“紅區”裝備。其中，關鍵的戰斗系統部分由美方主導系統整合，且該許可并未排除相關技術在其他潛艇的應用。

美對臺軍售發展趨勢

美對臺軍售或將趨于常態化、迎來新高潮

2018 年5 月7 日，美國眾議院通過“2019 年臺灣保證法”決議案，要求美國對臺軍售常態化、重啟“美臺貿易協議”會談等內容；2019 年5 月，美國參議院審議通過該法案。美國“2019 財年國防授權法案”也重點強調美對臺軍售、軍事援助和交流。這意味著美對臺軍售機制發生重大轉變，預示著今后美對臺軍售的頻度將進一步增加，隨時想賣就賣。

2019 年3 月，臺灣地區“空軍司令部”向美方提出申請書，新購66 架F-16V 戰斗機，總價將近130億美元；5 月，臺灣地區以“戰備急需”為由，向美國申請采購價值約1.09 億美元的40 多萬發30 厘米穿甲彈，以裝備其新型“云豹”步兵戰車。若結合之前臺軍方提交且已在美國審核中的M1A2 戰車、地面導引精準炮彈和反裝甲武器等軍備采購案，預計美國2019 年對臺軍售規模將是史上最龐大的。

美對臺軍售將聚焦“不對稱戰力及水面下作戰能力”

美國“2019 財年國防授權法案”第1257 條指出“要強化臺灣軍力戰備”，第1258 條指出“美國應強化與臺灣的防衛及安全合作，支持臺灣發展亟需的防衛軍力，以維持充足的自我防衛能力。美國應經由對外軍售、直接商售及產業合作，強力支持臺灣獲得防御性武器，并著重不對稱戰力及水面下作戰能力”。

這意味著美國未來將重點支持臺灣地區加強反艦導彈、陸基巡航導彈、無人水下潛航器、魚雷、水雷和柴電潛艇等“不對稱戰力”建設。

美臺軍售模式和內容將發生重大轉變

眾所周知，美國的軍貿管理和渠道是“雙規制”：一個是“質優價高”、出口審批更嚴、由國防部統一對外簽約的對外軍事銷售（FMS）模式；另一個是價格和渠道都更有彈性、出口審批壓力較小、由軍工企業直接對外簽約的直接商業貿易（DCS）模式。

以往美對臺軍售主要是傳統的外軍事銷售模式，但是從特朗普上臺以來的一系列美臺軍售案來看（特別是“潛艇技術轉讓案”），美對臺軍售將從傳統的外軍事銷售模式轉向直接商業貿易模式，目的是“化整為零、分散壓力、規避制約、降低臺灣獲得輸出許可的難度”。同時，這也意味著美臺軍事合作路徑和內容將發生以下重大轉變。

一是美臺軍技合作走向深入融合。傳統軍售多是具體裝備和技術轉讓的個案。而商售更強調漸進而廣泛的軍技合作與產業整合。“美臺商會”長期鼓吹將臺灣地區防務產業深度融入美國軍工產業的產業鏈和價值鏈，臺軍工廠商也應要求組建了“防務產業發展協會”，雙方還升級了“防務工業會談”等政商交流平臺。未來，在美臺中高層軍事互動全面松綁的推動下，臺灣地區不僅將成為美國軍工企業的供應商、制造商和客戶，而且還將借外部力量開拓海外市場，例如合作制造“低配版”的“小F-35”“小神盾”等以供外銷。

二是在全球范圍內逐步形成以美國為中心的對臺軍售“生態鏈”。之前，歐洲多國因考慮到與中國政府的雙邊關系而未向臺灣地區出口武器，但各國軍火商始終覬覦臺灣地區市場。此次美國對臺軍售模式的轉變，預示著一種新的對臺軍售生態鏈正在成形，即在美國（早已關閉傳統動力潛艇生產線）居中整合、牽頭掩護下，各國間接向臺灣地區提供相應技術支持，同時利用臺灣地區資本和需求啟動相關生產線，幫助美國進一步控制產業鏈和市場上下游。美方希望通過加強對臺軍工產業的控制，把握臺灣地區防務自主的發展方向和節奏，加深臺灣地區對美的防務依賴；同時美國也得以整合全球防務產業鏈和價值鏈，以實現美商利益最大化。值得一提的是，未來，在潛艇外殼和推進系統(AIP)技術上有優勢、急于突破政治限制以實現對臺出口的日本也是危險的潛在參與者。

美對臺軍售的影響 提升臺軍作戰能力

從近些年美國向臺灣地區出口的武器裝備來看，臺灣地區軍方以下幾方面的作戰能力將有不同程度提升。

一是反潛能力。美國向臺灣地區出口的“佩里”級導彈護衛艦以及隨艦出售的SQQ-89 反潛作戰系統和SQR-19 拖曳式聲吶系統是美國目前現役主力反潛系統的組成部分；出口的Mk48ADCAP 重型遠程魚雷使得性能提升后的臺海軍“劍龍級”潛艦首度擁有先進的重型魚雷火力，這也是臺灣地區歷史上首次正式進口重型長程魚雷，對臺軍水下戰斗力的提升影響非常大。

二是反坦克能力。美國向臺出口的“標槍”反坦克導彈和“陶”式反坦克導彈均可采用“攻頂”模式打擊坦克，射程遠，且均經歷了近年來幾場局部沖突的實戰檢驗。

三是空中打擊能力。美國向臺灣地區出口的配備F-16 戰斗機使用的AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導彈、AGM-154JSOW 聯合視距外空空導彈、HARM 超音速反輻射導彈等都是美軍現役的骨干裝備，攻擊性較強。這些先進的武器裝備和產品將大幅提升臺灣地區空軍壓制敵方防空火力的能力。

此外，美國向臺灣地區出口的用于“基德”級驅逐艦的電子戰系統及早期雷達預警系統加強美臺兩軍在互操作性、情報共享、信息通聯以及聯合作戰等方面的能力。“基德”級驅逐艦是臺灣地區海軍噸位最大、性能最先進的軍艦。

從美臺軍售的發展態勢來看，未來幾年，臺軍的防空能力和空戰能力將進一步增強。一是美國可能松綁行之多年的對臺導彈研制關鍵組件和材料的禁令，一旦落實，將加速臺“天弓”“雄風”等導彈和海軍新一代戰斗系統“迅聯”的研發整合與效能提升。二是美國就先進戰機出口臺灣地區提出多種選項。近兩年，美國軍工企業多次慫恿臺灣地區對美求購F-35B 戰機。從技術上來看，F-35B 具有強大的隱身能力與戰場信息管理能力，其超音航速、尖端雷達、傳感技術和電子作戰系統使之成為集第五代戰斗機、現代化轟炸機和全天候作戰系統為一體的戰斗平臺。因此，臺灣地區將F-35B 視為強化空防戰力的首選，并已向美方提出購買三個中隊（72架）和四架KC-135 空中加油機的求購意向書。雖然美國政府鑒于政治風險、采購和運維成本、F-35B產能有限、盟友優先、保密擔憂、技術缺陷和實戰經驗缺乏等顧慮，估計短時間內不會與臺灣地區達成F-35 采購協議，但長遠來看并不是沒有可能。另外，美臺雙方還提出了“租借”或出售二手F-15C/D 或F/A-18EF 戰機，以及增售升級版的F-16V等多個備選過渡方案。

臺灣地區軍工能力將有較大提升

美國對臺灣地區軍事技術轉讓力度的加大將在很大程度上提升臺灣地區武器裝備的研制和生產能力；與臺灣地區軍工產業鏈的深度融合將進一步提升臺軍工生產能力。例如，美國在臺灣地區“自制潛艇”項目中給予的幫助已經使臺灣地區相關技術的自主化水平有較大提升。

從美國近兩年的國防授權法案來看，美國將向臺灣地區提供軍事工業支持，幫助其在未來十年及以后建立一系列主要武器平臺。臺灣航空航天工業發展公司（AIDC）、臺灣國際造船廠（CSBC）和中山科技研究院（NCSIST）等軍工部，將與美國霍尼韋爾公司、L3 技術公司、洛克希德·馬丁公司和雷聲等軍工企業開展廣泛合作。

由軍售引發的思考

首先，美對臺軍售是美中關系的“晴雨表”。隨著美中貿易摩擦的不斷升級和加劇，美國對臺軍售的“質”和“量”都有可能出現出人意料的井噴。我方對此需有所防范和預案。

其次，美國頻繁打“臺灣牌”，有明顯而精確配合中美貿易博弈的意圖。其“臺灣牌”也不再是單一要價，而是從手段升級為目的本身。特朗普政府大洗牌后，搭建了包括國務卿候選人蓬佩奧、國家安全顧問博爾頓、白宮貿易委員會主任納瓦羅和貿易代表萊特希澤等人在內的“中國通”和“鷹派”國安核心決策圈。“美國在臺協會(AIT)”的新館采取“堡壘設計”，其構想是成為美國在亞洲的情報中心和三軍指揮中心。可見，無論是就當前中美博弈的戰術需要，還是基于中美中長期關系重構的戰略考慮，美國愈發系統的打“臺灣牌”不再是將臺灣作為籌碼，而是謀求全面升級與臺關系，強化對臺戰略支配，并將臺海作為中美長期政治戰的重要場域。對臺軍售既是美國向全球盟友展現“戰略信譽”和維持兩岸軍事平衡的重要手段，也是鞏固臺美關系和應對印太地區政治格局轉換的重要手段。在特朗普“印太安全戰略”背景下，軍事安全在美臺關系中的重要性持續上升。

再次，美國意欲強化臺灣地區在“印太戰略”中的節點作用和“同盟”身份。美國務院負責“印太戰略”事務的副助卿在訪臺時，明確提出要將臺灣地區納入美“印太戰略”，強化“對臺承諾”。這一政策變化已體現在前述的特朗普政府對臺防務政策實踐上，且美方正在推動這種變化的制度化和結構化，并從根本上改變美國對臺政策定位，包括售臺進攻性、戰略性武器的常態化和高端化，甚至幫助臺灣地區發射“微衛星”、訓練宇航員和發展諸如電磁炮等能量武器。更重要的是，上述熱炒的這些武器能勾連起一張針對大陸的戰略威懾和情報偵查網絡。如此一來，臺灣地區將不再是美國第一島鏈上的“情報低地”，而將會被強化成為其圍堵中國大陸“印太戰略”鏈條和“東亞小北約”的關鍵節點。以在臺部署F-35 或“薩德”的可能性為例，美國已經在日本、韓國、新加坡等地，以及其在亞太活動的航母、兩棲艦上大量部署了上述武器，其他一些中國大陸的鄰國也在美國的候選名單當中。若在臺完成部署，則數以千計的五代機或將形成對中國大陸的戰略合圍和空中壓制。