河長制推行的時空歷程及政策影響

鐘凱華，陳 凡，角媛梅，劉 歡

(云南師范大學旅游與地理科學學院，昆明 650500)

0 引 言

伴隨著經濟社會發展以及水資源短缺、水環境危機等多重自然、社會和生態問題的出現，水環境管理制度創新日益成為水科學尤其是水環境科學研究的重點領域和水生態文明建設的重要著力點[2]，成為推進國家環境治理體系和能力現代化的重要路徑[3]?！昂娱L制”作為政府為構建責任明確、協調有序、監管嚴格和保護有力的河流管理機制，既是維護河流健康、實現河流功能永續利用而實施的一項重要的水環境管理制度的創新[4]，也是具有促進環境、經濟與社會協同發展功能的綜合管理制度[5]。這一制度從地方創新到全國推廣的過程為研究中國水資源管理制度創新與擴散過程的特征，及相關政策對其時空擴散過程影響的相互關系提供了良好的現實依據。

近年來，國內涉水學者從水利和社會科學的不同方面對河長制的研究給予廣泛關注，主要集中在河長制性質、實施環境條件、實施機構框架、管理成效及實施過程中的技術支撐等內容。河長制的性質，是地方政府為了恢復水環境功能協調運行而進行的一項實用制度[4]，是從河流水質改善領導督辦制和環保問責制所衍生出來的水污染治理制度[6]，也是混合型權威依托的等級制協同模式[7]。實施的環境條件包括政策環境[8]、法律法規[9]、評價指標體系[10]和公眾參與意識[11]等。實施的空間尺度有流域[12]與地方[13]。管理成效包括定量河長制推行的環境治理效應[14,15]以及江蘇[16]、北京[17]、廣東[18]等先行地區河長制的完善措施和經驗。主要技術支撐則包括地理信息系統[19]、計算機建模[20]和決策支持系統[21]等。上述研究在河長制的制度體系建設和實施方面有諸多建樹，但缺乏對河長制實施的時空演進與政策因素的影響方面的研究。本文以河長制為例，在文本分析[22]的基礎上，運用時空可視化方法[23]研究河長制推行的時空過程模式及其政策影響，為自然資源管理制度和環境政策的時空過程的相關研究提供參考，同時為審視國家環境治理與河長制政策的關系提供了新的視角。

1 數據來源與研究方法

本文基于國家尺度，根據河長制推行從試點到拓展的區域空間發展特征，選擇2007-2018年間河長制相關文獻文本，從面狀(指除港、澳、臺地區外的31個省、自治區和直轄市區)和點狀(指城市/縣和流域試點)兩個尺度總結分析河長制推行區域或地點隨時間的歷程，應用地理信息系統軟件ARCGIS10.4進行其時空可視化制圖，整理相應時段中央各部門出臺的相關政策法規文件以分析其對河長制時空推行歷程的影響。

文獻與法律文本數據來源為：CNKI數據庫；各地方政府和全國人大、國務院、水利部和生態環境部官方網站。以“河長制”為關鍵詞進行檢索搜索相關數據，為保障文獻、文本和文件的權威性、代表性和有效性，采取以下原則進行篩選：①與河長制密切相關；②核心期刊文獻；③法律文本與文件包括標準和政策、部委規章、行政法規、法律、憲法等，并能在官網查詢。最終共獲取有效文獻50篇、法律法規文本和文件40份。

2 河長制推行的時空歷程

2.1 河長制推行的時間歷程

根據2007-2017年推行地區及相關政策法規數量的變化情況(圖1)、河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用(圖3)和相關文獻[5,24]，本文將河長制推行的時間歷程大致劃分為以下四個階段：

圖1 河長制推行及中央政府相關政策法規體系出臺的時間歷程圖(單位：個)Fig.1 Time course diagram of the implementation of RCS and relevant policies and regulations of central government

(1)制度初創推廣階段(2007-2009)。該階段是水環境事件倒逼地方政府進行制度創新的時期。2007年太湖藍藻危機使無錫市痛定思痛，首創實施河長制并取得了治理成效。此后，江蘇省推廣無錫市河長制治理經驗并引起其他水問題突出省市關注、學習。截至2009年，全國共有5個省(區，市)實施了河長制，占全國31個省(區，市)的16.1%。此期間尚未有中央政府相關文件出臺。

(2)制度推廣擴散顯現前期階段(2010-2014)。從2010年始，河長制受到全國水問題突出省市的持續推進，到2014年，又新增6個省(區，市)推行河長制，新增數量占全國31個省(區，市)的19.4%。這一期間，有關河長制的制度建設開始跟進，有2份中央政府相關文件出臺?？傮w看，這段時期河長制推廣呈緩慢上升的趨勢，原因是：①江蘇試行河長制后，水問題緊迫程度和經濟-環境的權衡使得其政策去向、框架、內容尚未清晰，缺乏一個完整而成熟的政策體系；②先行省份的推行需要一個過程，而在其推行過程清晰前其他省份仍處于觀望狀態。

(3)制度推廣擴散顯現后期階段(2015-2016)。2015-2016年，新增13個省(區，市)，占全國31個省(區，市)的41.9%，新增了4份中央政府相關文件，占9份中央政府相關文件總數的44.4%，呈快速上升趨勢，這是因為：①隨著經濟-環境融合思想推進，河長制相關文件陸續出臺，其去向、框架與內容逐漸清晰；②隨著先行地區的推行過程逐漸清晰，其他省份和地區開始陸續跟進。

(4)制度全面推行階段(2017-)。由于河長制實施效應顯現，2017年，前期沒有實行河長制的省份開始行動。本年度新增7個省(區，市)，占全國31個省(區，市)的22.6%。新增3份中央政府相關文件，占9份中央政府相關文件總數的33.3%?！蛾P于全面推行河長制的意見》和《水利部全面推行河長制工作督導檢查制度》行政指令的高位推動，成為河長制快速推行的重要原因。

2.2 河長制推行的空間歷程

制度創新存在明顯的空間效應，具有跨區、鄰近、軸向、集聚等單一或混合擴散效應[25,26]。從河長制推行的東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南、青藏八大空間大區[27]及相關文獻[28,29]分析來看，其空間擴散特征首先表現為整體形成了三條主要軌跡，包括：①由華東地區逐步向華中、華北、華南地區擴散；②由東北地區逐步向華北、西北地區擴散；③從西南地區逐步向青藏地區擴散，其次是河長制的空間擴散的跨區效應、鄰近效應、軸向效應和集聚效應顯著(如圖2)。

圖2 河長制空間分布圖Fig.2 Spatial distribution map of RCS

空間擴散的跨區效應方面，2016年之前，河長制出現幾個擴散源并遵循一定的時間順序進行跨區擴散。具體表現為：①初創推廣階段，河長制擴散源主要從華東江蘇向東北遼寧和西南貴州地區擴散；②擴散顯現前期階段，向華北天津地區擴散；③擴散顯現后期階段，向華中湖北、華南廣東和西北陜西地區擴散，共同構成河長制的先行地區。因為相關政策體系的不完善，決定河長制擴散方向和速度的主要不是距離的遠近，而是空間區域對于河長制的接受能力和適應程度的差別，即擴散區域的區域質量。例如，一個地區因水資源充足而對水政策需求較大；或經濟發達可為水政策提供物質基礎；或政府治理水平較高可為水政策推動提供思想支撐，就可能會成為先行地區從而進行跨區擴散。

空間擴散的鄰近效應方面，在跨區擴散的同時，河長制先行地區也通過各種途徑對周圍區域產生作用并得到一定反饋，此時，距離對于河長制的擴散有著重要影響，鄰近效應顯著。具體表現為：①初創推廣階段，河長制主要由東北地區的遼寧向黑龍江，西南地區的貴州向四川擴散，在5個省(區，市)中，東北和西南地區占比較高，均為40%；②擴散顯現前期階段，主要由華東地區的江蘇向浙江、華南地區的福建、華北地區的山東與天津，西南地區的四川向云南，重慶擴散。在新增的6個省(區，市)中，西南和華北地區占比較高，均為33.3%；③擴散顯現后期階段，主要由華東地區的浙江向安徽、上海，華北地區的山東、天津向北京、河北，華中地區的湖北向湖南，華南地區的福建向廣東、廣西、海南，西北地區的陜西向甘肅、青藏地區的青海擴散，在新增的13個省(區，市)中，華中和華南地區占比較高，均為23.1%；④全面推行階段，主要由東北地區的遼寧、黑龍江向吉林、內蒙古，華北地區的北京、河北向山西，華中地區的湖北向河南，西北的陜西，甘肅向寧夏，西南的云南向青藏的西藏地區擴散，在新增的7個省(區，市)中，東北、華北、西北地區占比較高，均為21.7%。

空間擴散的軸向效應方面，由于中國地勢對人口分布的較強影響和河流的跨流域性產生的“協同失靈”和“碎片化”問題，部分地區的河長制擴散需要通過合作與交流機制沿著河流逐漸擴散，軸向效應顯著。具體表現為：①在初創推廣到擴散顯現前期階段，例如京杭大運河和金沙江等河流分別流經浙江、江蘇和四川、云南等地區，當江蘇和貴州推行了河長制后，所在河流上游或下游地區也開始推行河長制；②在擴散顯現后期到全面推行階段，例如南盤江、渭河等河流分別流經廣西、甘肅等地區，廣東、陜西等地區推行了河長制后，所在河流上游或下游也開始推行河長制。

空間擴散的集聚效應，即推行模式相對集中而形成的較為明顯的集聚效應。具體表現為：①初創推廣到擴散顯現前期階段，點狀試行地區主要分布在西南地區，面狀試行地區主要分布在華東、東北、華北地區；②擴散顯現后期到全面推行階段，點狀試行地區主要分布在華中、華南地區，面狀試行地區主要分布在青藏地區，西北地區則是點面狀地區均衡。先行地區模式的“示范效應”和區域環境的類似性可能會使跟隨地區對同一推行模式的采用在空間上相對集中。

3 河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用

河長制的發展受到多方面的影響，包括政策法規、技術、環境等因素[30]，其中政策法規因素是影響河長制發展最主要的因素之一[31]。反過來，河長制的推進歷程促進了其在國家治理體系中的制度化進程[32]。

3.1 政策因素對河長制時間推行歷程的影響

由圖1和圖3可知，河長制的早期推行過程主要是地方政府的個體行為，但隨著各級各部門相關政策法規的出臺，河長制推行省份數量和頻率的開始受到這些政策的影響，從而呈現出河長實踐-政策法規出臺推廣-河長實踐全面推廣的實踐與制度相互促進趨勢，即從臨時的河長制度走向國家治理在時間上的常態化管理。具體表現為：①擴散顯現前期階段，面對地方河長制政策法規內容需待確立、修訂的問題，相關機關開始頒布修訂了《最嚴格水資源管理制度》和《中華人民共和國環境保護法》。此后，推行省份數量新增了3個，出現了第一個小幅高峰；②擴散顯現后期階段，在《水污染防治行動計劃》、《中華人民共和國水法》、《關于全面推行河長制的意見》及實施方案頒布后，推行省份數量新增了13個，出現了第二個大幅高峰；③全面推行階段，在《中華人民共和國河道管理條例》、《水污染防治法》、《中華人民共和國憲法修正案》頒布修正后，推行省份數量新增了7個，出現了第三個大幅高峰。

3.2 政策因素對河長制空間推行歷程的影響

同時，由圖2和圖3可知，政策法規對于推行的空間布局和主要部門也有重要的影響，呈現出由華東、東北、西南地區向華北、華中、華南地區逐步推進，從而進一步促進各級各部門間的相互借鑒、協作以及中央-地方河長制垂直管理格局的形成，使得河長政策從局部地區的實踐走向國家治理在整個中國的良性循環。具體表現為：①在擴散顯現前期階段，水利部門出臺相關政策--《最嚴格水資源管理制度》時，生態環境部門也相應進行省份推行，主要分布于華東、東北、西南地區，生態環境部修訂相關法律--《中華人民共和國環境保護法》時，水利部門進行省份同步推行，主要分布于華東、華北地區；②擴散顯現后期階段，生態環境部出臺相關政策--《水污染防治行動計劃》時，水利部門也相應進行省份推行，主要分布于華東、華中、華南地區；③全面推行階段，當水利部出臺相關法律與行政法規--《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》，生態環境部修訂相關法律--《水污染防治法》，水利部和生態環境部共同出臺相關部委規章--《關于全面推行河長制的意見》及實施方案時，主要由水利部門進行省份同步推行，主要分布于西北、青藏地區，并出現了水利-生態環境部門進行省份同步推行的情況，主要以甘肅，青海，海南為代表。

3.3 河長制推行歷程對國家治理體系建設的促進作用

2013年12月31日，習近平主席在《確實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，即一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。由圖2和圖3可見，2007年河長制首次在江蘇實踐時僅僅是地方水環境治理的一種嘗試，之后由于其明顯的治理有效性而先后得到水利部和環保部兩個主管部門的認可和并在局部地區得到推廣，進而在十八大提出中國生態文明制度建設后被確立為國家水環境治理的重要手段，最終在2017年被寫入《水污染防治法》中，從而真正成為國家水環境治理的重要制度體系之一，由此也推進了將生態文明寫入《憲法》的進程，促進了國家生態文明建設的法制化進程。

圖3 河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用Fig.3 Policy factors of the implementation of the Spatial-temporal implementation of RCS and its promotion to the national governance system

4 結論與討論

本文通過對河長制推行及相關政策法規文獻(文本、文件)的收集和整理，分析其推行時空過程及政策的影響，得出以下結論：

(1)河長制推行的時間歷程包括4個階段，總體表現為早期緩慢上升、中期快速上升到后期穩定實施趨勢。其中，初創推廣階段(2007-2009)推行省份有5個，尚未有中央政府相關文件出臺，擴散顯現前期階段(2009-2014)推行省份新增了6個，有2份中央政府相關文件出臺，擴散顯現后期階段(2014-2016)推行省份與中央政府相關文件分別新增了13個和4個，全面推行階段(2016-2017)推行省份與中央政府相關文件分別新增了7個和3個。截至2017年底，除港澳臺地區外，河長制已在中國31個省份推行，共出臺了9個中央政府相關文件，并將在實踐中不斷成熟和完善。

(2)河長制推行的空間過程整體形成了由初創推廣階段的華東、東北、西南地區向擴散顯現前期階段的華北地區，后期階段的華中、華南地區乃至全面推行階段的西北、青藏地區擴散的三條軌跡，空間擴散中具有跨區效應、鄰近效應、軸向效應和集聚效應顯著的特點。其中擴散初期跨區效應顯著，以江蘇等為代表的地區對其他地區的跳躍式或跨區域發展具有良好的示范作用；其次，擴散中期鄰近效應明顯，即大多地區傾向于向鄰近省區學習，通過探尋其成功經驗以取得較為理想的效果；第三，制度擴散過程中也有沿著河流進行擴散的軸向效應特征；第四，河長制擴散模式的集聚效應也比較顯著，即先行地區模式的“示范效應”和區域環境的類似性使得跟隨地區對同一推行模式的采用在空間上相對集中。

(3)河長制推行的時空歷程明顯受到相關政策的影響，具體表現為推行數量和幅度方面出現了小-大-大幅的三個高峰，以及河長實踐-政策法規出臺推廣-河長實踐全面推廣實踐與制度相互促進的趨勢。此外，還在推行空間分布和主要部門方面推動了由華東、東北、西南地區向華北、華中、華南地區的逐步推進，進一步促進了各級各部門間的相互借鑒、協作以及中央-地方河長制垂直管理格局的形成。需要特別說明的是，河長制在推行過程中也促進了國家相關水環境治理體系的法制化進程，為中國生態文明建設提供了有力支撐。

事實上，河長管理是中國歷史上行之有效的水環境管理模式，隨著時間的推移，在不同的歷史時期其制度的內涵和功能將不斷豐富(如圖3)[33,34]?，F今推行的河長制實質上是中國悠久的河長管理的制度化，是現代環境治理尤其是水環境治理法治化進程的重要表現，借鑒歷史上的河長管理可極大地促進其推廣實施。

圖4 中國古代的“河長”管理與河長制出臺的背景Fig.4 The River-Chief management in ancient China and the background of the introduction of the RCS