安全導向下城市建設用地管控策略研究

徐玥，葉如海，楊龑

（南京工業大學 建筑學院，江蘇南京 211800）

0 引言

改革開放以來，中國許多城市的發展過度依賴土地財政。在快速城市化過程中，規劃管理者重視城市的發展與建設速度，雖然過去的幾十年城市發展取得了令人矚目的成就，但是在用地的審批和批后監管方面卻時常缺位。王妍[1]分析了當前城市建設用地審批程序在實踐中存在審批環節過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監管環節等問題，導致建設用地審批效率低下；王攀[2]指出建設用地批后監管存在的問題主要有重審批輕監管意識，建設用地違法違規查處力度不夠，現行的法律法規中，批后監管相關制度不夠具體化和縱橫向部門聯動機制尚未建立。在用地的審批和批后監管中存在的這些問題導致用地使用方面的不安全現象頻頻發生。例如，2015年8月12日，位于天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故，該起事故造成了極其惡劣的社會影響、巨大的人員傷亡和財產損失[3]。

當下中國經濟發展進入新常態，以往土地財政式的發展模式正在轉變，城市建設用地的審批程序和批后監管制度也亟待完善。目前，已有部分學者開始關注城市建設用地的管控問題，但鮮有基于安全角度對城市建設用地的審批和批后監管層面的研究?？祰蝃4]基于節約集約視角對長沙市建設用地批前管理進行了研究；朱一諾[5]對我國大中型城市新增建設用地管理的現狀、問題及對策進行了研究；陸萃[6]研究了常州市新北區城鎮建設用地批后監管中的利益博弈與對策。安全是城市建設的首要前提，城市建設用地的審批和批后監管在城市建設用地管控中的作用不容忽視，建設用地的審批是保證用地被合理使用的前提，批后監管則是敦促開發商按照規劃設計條件進行開發建設的必要保障。城市的建設用地在城市發展中起到了不可或缺的重要作用，但是城市建設用地使用的不安全現象卻頻頻發生，所以本文以城市建設用地為研究對象，在分析城市建設用地的審批和批后監管中存在的安全問題的基礎上，從城市建設用地的審批和批后監管兩個層面提出以安全為導向的城市建設用地的管控策略。

1 城市建設用地管控問題

城市建設用地審批和批后監管是對城市建設用地進行管控的重要手段。目前，我國建設用地審批制度是以《土地管理法》為法律依據，以管制用地用途為核心的審批制度。該制度實施以來，在嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地和保障經濟建設等方面發揮了重要作用。但是從實踐情況看，我國的建設用地管理使用還存在很多問題，城市建設用地審批程序中不合理的成分亟待優化改進。同時，國土資源系統大量時間和精力用于具體用地事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效監管手段[7]，當前土地領域違法違規現象頻發，建設用地的安全問題也屢屢出現，這與批后監管乏力有重要關系。

1.1 用地審批程序的問題

1.1.1 統一協調難度大

各部門建設用地審批職權交叉。現行的新增建設用地審批制度從用地申請到取得土地使用權，要經過用地預審、農地轉用、行政審批和依規供地四個環節[8]。建設用地的審批需要涉及環保、規劃和國土等多個部門，每個不同的部門均有其職責權限，但是各個部門之間又存在職權交叉、推諉扯皮和相互協作度不高等問題，還沒有形成統一的目標導向，導致部分開發商因為建設用地程序冗雜而不得不先于批復之前進行建設，從而引發了建設用地被不安全使用的行為。

1.1.2 審批機制缺乏彈性

建設用地審批機制缺乏彈性。在市場經濟的作用下，用地建設具有極強的不可預見性?？傮w規劃可以預見城市的宏觀發展，但是土地利用控制規劃不可能對每一塊城市土地的開發建設提出微觀的預見。因此，即使制定了用地控制法規，變更土地的使用性質和開發強度仍是無法避免的。用地控制法規在控制內容和管理機制上必須適應和體現這種彈性，它應當既是一部靜態的法規，又是一個動態的法制管理過程[9]。然而當前的建設用地審批機制彈性不足，且對建設用地利用類型日常變更要求較高，這就導致了部分開發商在進行建設活動時違法違規擅自變更土地使用性質，從而埋下了安全隱患。

1.2 監管存在的問題

1.2.1 批后監管缺乏反饋制度

批后監管缺乏有效反饋制度。當下城市建設用地批后管理機制越來越不適應常態下市場經濟發展的要求，規劃主管部門對批復后的城市建設用地缺乏有效的監管。全國大部分城市尚未建立起基于安全導向下的建設用地批后監督評估反饋機制，建設用地審批通過并且核發一書兩證后，規劃管理者對于批復后項目的實際建設情況往往疏于監督，因而很多開發商在進行開發的時候雖違反了已批復項目中的部門規定，如擅自更改用地性質、突破容積率和壓縮公共綠地等行為，卻并沒有被及時發現并處理，最后可能釀成嚴重的后果，天津濱海新區的案例就是鮮活的例子。

1.2.2 政府部門銜接配合不力

政府部門批后監管各自為政。目前，城市建設用地的批后監管涉及規劃、國土、城建和發改委等多個政府職能機關，每個不同的部門均有其職責權限，而各職能部門之間往往只是各司其職，沒有形成科學的批后監管體系和統一的批后監管目標，對違法違規使用建設用地的情況進行統一查處，導致建設用地批后監管的實施效果不理想。

1.2.3 相關政策制度不具體

目前城市建設用地的批后監管僅僅是政府的一些政策性文件，并沒有具體的工作流程和操作規范，僅僅停留在提出各種處理違規用地的理念上，如提出了土地利用動態巡查等土地管理的工作機制，但是依舊沒有制定出具體的工作要求和監管標準。由于缺乏具體的操作流程和工作措施的規章制度，導致了各地對建設用地進行批后監管的相關機關并沒有盡到應盡職責，對建設用地批后監管這項工作都是自由操作，僅僅是為了應付上級部門的檢查，導致該項工作目前僅僅停留在文件上，并未實質性地開展。

2 城市建設用地安全管控策略

本文所研究的 “安全”之內涵是在狹義安全概念的基礎上進行了延伸，聚焦于通過完善現有城市建設用地在審批和批后監管的不足之處，達到對城市建設用地的安全管控的效果，以保障城市建設用地合理、高效和安全使用，從而進一步達到保護用地內的企事業單位及其人員的生產和生活安全。

2.1 優化現有城市建設用地審批制度

2.1.1 從法律層面完善建設用地審批制度

從法律層面厘清各部門審批職權界限，優化建設用地審批流程。建設用地審批過程中出現的部門推諉現象必須要從法律層面予以解決，通過全面評估現行用地審批制度，修改《土地管理法》及配套法規，優化城市建設用地審批流程。進一步明確各個職能部門的審批權限，構建共同責任制。建議厘清中央政府和地方政府的審批權限，將一些非必要審批權限下放給地方政府，國務院只審批關系到國家安全和重大民生的建設項目。但是中央政府也要強化對地方審批項目的復核工作。歸并地方政府間的審查項目，各部門內部取消職能交叉的項目，進一步調整和規范審批職責。

2.1.2 將彈性機制納入城市建設用地審批過程

將彈性機制納入城市建設用地審批過程中。城市建設用地的審批機制應借鑒美國分區規劃采取的方法，美國區劃的彈性并非體現在控制指標上，而是集中于用地類別的變更上，彈性機制可以體現在以下兩個方面：一是每一種區劃的分類以區間的形式來進行控制。只要不超出區間范圍，開發商就可以根據自己的需求來進行開發；二是如果開發商認為當前的區劃類別和自己的項目定位不符，可以通過法定程序根據項目的要求來提交用地區劃的類別。若獲批，則可以按照當前區劃類別及其控制標準來進行建設。

2.2 完善城市建設用地批后監管制度

2.2.1 建立縱橫向部門聯動機制

建立縱橫向部門聯動批后監察體系，將建設用地安全使用作為各部門統一的監管目標。建設用地的批后監管是一項涉及主體部門多元、執行過程歷時久和執行難度較大的任務，不是一個單位能夠完成的工作，必須建立縱橫向部門聯動批后監察體系，形成建設用地批后監管的科學工作機制和統一的批后監管目標。一方面，各相關職能部門要加強聯系和合作，加大執法力度。針對各個單位職責范圍內出現的建設用地違規情況，應當作出相應的制裁和懲罰。另一方面，也要加強土地行政執法力度和強度，對于拒不配合的用地單位或者個人，應當申請強制執行，拒不執行法院判決的，應當根據實際情況，追求其刑事責任。在對違法用地行為的查處中，不僅要對其進行罰款，同時還要聯系紀檢監察部門，對主要責任人要進行嚴肅處分，提高違法用地的處罰力度，真正發揮土地管理工作中法律法規的威懾和震懾力。

2.2.2建立安全導向的用地批后項目評估反饋機制

建立安全導向的用地批后項目評估反饋機制，以此保障建設用地批復后的安全使用。安全導向是城市建設用地管理的重要原則，一直貫穿在城市建設用地管理的各個環節。而對城市建設用地審批過后進行評估有利于糾正項目建設，但這卻一直是我國用地監管方面的薄弱環節。本文創新性地將兩者結合起來，建立“安全導向下的建設用地批后項目指標評估機制”。圍繞安全導向下城市建設用地管理的“生產安全、生活安全、環境安全、建設安全”四大價值目標，制定安全導向下的建設用地批后項目指標評估，并結合規劃管理體系形成動態的評估反饋機制。

該評估指標將安全導向下的建設用地批后項目評估分為5個大項，其中“設計規范”大項作為執行評估的先決條件，達到標準后再進行 “生產安全”、“生活安全”、“環境安全”、“建設安全”4個大項評估。4個大項又可分為16個中項，較為全面地覆蓋了城市建設用地批后安全管理的各個方面（表1）。該評估方法采用國內外評估體系中應用較為成熟的指標量化評分法，共分為定義目標、規范評價、分配標準權重、根據建設用地類型選擇指標、計算指標權重、標準和指標評價6個步驟[10]（圖1）。

表1 安全導向下建設用地批后項目評估具體指標

圖1 評價系統和指標評價過程

首先，在前期校準中，根據第一步提出的“安全目標”來權衡評估的“指標分配權重”，根據生產、生活、環境和建設安全等在中項或小項指標上賦予不同權重。其次，在指標計算中，“設計規范”中的指標為評估的先決條件，批后待評估項目若有任何一項不符合“設計規范”中的指標則項目不合格。根據項目中其他五大項指標分解出的19個中項指標的表現分為 3個級別，即不達標、達標和超出標準；不達標項為0分，通過的小項得1分，高于標準的小項酌情予以額外加分。將五大項的得分相加得出項目的總分值。最后，在指標評價反饋中，由評審專家對該建設用地批后項目出具評估報告[11]，得到該城市建設用地的整體評價，在此基礎上提出優化建議，即對不合格的方面進行立刻整改，對不達標的方面在未來的開發建設中進行完善。

4 結論與展望

本文以城市建設用地為研究對象，在分析現狀城市建設用地管控不足之處的基礎上，從城市建設用地的審批和批后監管兩個層面提出安全為導向的城市建設用地的管控策略：一是構筑用地審批的法制基礎，二是建立基于用地安全使用的批后監管評價機制，以此保障城市建設用地的合理、高效和安全使用。但是如何在實際建設中準確落實上述策略，以及如何將安全導向下城市建設用地批后評價指標落實到城市建設用地管理的各個環節中，仍需要規劃師和建設者們的不斷探索與實踐。

圖片來源：作者自繪