安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地管控策略研究

徐玥，葉如海，楊龑

（南京工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院，江蘇南京 211800）

0 引言

改革開放以來，中國許多城市的發(fā)展過度依賴土地財(cái)政。在快速城市化過程中，規(guī)劃管理者重視城市的發(fā)展與建設(shè)速度，雖然過去的幾十年城市發(fā)展取得了令人矚目的成就，但是在用地的審批和批后監(jiān)管方面卻時(shí)常缺位。王妍[1]分析了當(dāng)前城市建設(shè)用地審批程序在實(shí)踐中存在審批環(huán)節(jié)過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監(jiān)管環(huán)節(jié)等問題，導(dǎo)致建設(shè)用地審批效率低下；王攀[2]指出建設(shè)用地批后監(jiān)管存在的問題主要有重審批輕監(jiān)管意識，建設(shè)用地違法違規(guī)查處力度不夠，現(xiàn)行的法律法規(guī)中，批后監(jiān)管相關(guān)制度不夠具體化和縱橫向部門聯(lián)動機(jī)制尚未建立。在用地的審批和批后監(jiān)管中存在的這些問題導(dǎo)致用地使用方面的不安全現(xiàn)象頻頻發(fā)生。例如，2015年8月12日，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，該起事故造成了極其惡劣的社會影響、巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[3]。

當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，以往土地財(cái)政式的發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)用地的審批程序和批后監(jiān)管制度也亟待完善。目前，已有部分學(xué)者開始關(guān)注城市建設(shè)用地的管控問題，但鮮有基于安全角度對城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管層面的研究。康國鑫[4]基于節(jié)約集約視角對長沙市建設(shè)用地批前管理進(jìn)行了研究；朱一諾[5]對我國大中型城市新增建設(shè)用地管理的現(xiàn)狀、問題及對策進(jìn)行了研究；陸萃[6]研究了常州市新北區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地批后監(jiān)管中的利益博弈與對策。安全是城市建設(shè)的首要前提，城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管在城市建設(shè)用地管控中的作用不容忽視，建設(shè)用地的審批是保證用地被合理使用的前提，批后監(jiān)管則是敦促開發(fā)商按照規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的必要保障。城市的建設(shè)用地在城市發(fā)展中起到了不可或缺的重要作用，但是城市建設(shè)用地使用的不安全現(xiàn)象卻頻頻發(fā)生，所以本文以城市建設(shè)用地為研究對象，在分析城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管中存在的安全問題的基礎(chǔ)上，從城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管兩個(gè)層面提出以安全為導(dǎo)向的城市建設(shè)用地的管控策略。

1 城市建設(shè)用地管控問題

城市建設(shè)用地審批和批后監(jiān)管是對城市建設(shè)用地進(jìn)行管控的重要手段。目前，我國建設(shè)用地審批制度是以《土地管理法》為法律依據(jù)，以管制用地用途為核心的審批制度。該制度實(shí)施以來，在嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是從實(shí)踐情況看，我國的建設(shè)用地管理使用還存在很多問題，城市建設(shè)用地審批程序中不合理的成分亟待優(yōu)化改進(jìn)。同時(shí)，國土資源系統(tǒng)大量時(shí)間和精力用于具體用地事項(xiàng)審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效監(jiān)管手段[7]，當(dāng)前土地領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)，建設(shè)用地的安全問題也屢屢出現(xiàn)，這與批后監(jiān)管乏力有重要關(guān)系。

1.1 用地審批程序的問題

1.1.1 統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大

各部門建設(shè)用地審批職權(quán)交叉。現(xiàn)行的新增建設(shè)用地審批制度從用地申請到取得土地使用權(quán)，要經(jīng)過用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、行政審批和依規(guī)供地四個(gè)環(huán)節(jié)[8]。建設(shè)用地的審批需要涉及環(huán)保、規(guī)劃和國土等多個(gè)部門，每個(gè)不同的部門均有其職責(zé)權(quán)限，但是各個(gè)部門之間又存在職權(quán)交叉、推諉扯皮和相互協(xié)作度不高等問題，還沒有形成統(tǒng)一的目標(biāo)導(dǎo)向，導(dǎo)致部分開發(fā)商因?yàn)榻ㄔO(shè)用地程序冗雜而不得不先于批復(fù)之前進(jìn)行建設(shè)，從而引發(fā)了建設(shè)用地被不安全使用的行為。

1.1.2 審批機(jī)制缺乏彈性

建設(shè)用地審批機(jī)制缺乏彈性。在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，用地建設(shè)具有極強(qiáng)的不可預(yù)見性。總體規(guī)劃可以預(yù)見城市的宏觀發(fā)展，但是土地利用控制規(guī)劃不可能對每一塊城市土地的開發(fā)建設(shè)提出微觀的預(yù)見。因此，即使制定了用地控制法規(guī)，變更土地的使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度仍是無法避免的。用地控制法規(guī)在控制內(nèi)容和管理機(jī)制上必須適應(yīng)和體現(xiàn)這種彈性，它應(yīng)當(dāng)既是一部靜態(tài)的法規(guī)，又是一個(gè)動態(tài)的法制管理過程[9]。然而當(dāng)前的建設(shè)用地審批機(jī)制彈性不足，且對建設(shè)用地利用類型日常變更要求較高，這就導(dǎo)致了部分開發(fā)商在進(jìn)行建設(shè)活動時(shí)違法違規(guī)擅自變更土地使用性質(zhì)，從而埋下了安全隱患。

1.2 監(jiān)管存在的問題

1.2.1 批后監(jiān)管缺乏反饋制度

批后監(jiān)管缺乏有效反饋制度。當(dāng)下城市建設(shè)用地批后管理機(jī)制越來越不適應(yīng)常態(tài)下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，規(guī)劃主管部門對批復(fù)后的城市建設(shè)用地缺乏有效的監(jiān)管。全國大部分城市尚未建立起基于安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后監(jiān)督評估反饋機(jī)制，建設(shè)用地審批通過并且核發(fā)一書兩證后，規(guī)劃管理者對于批復(fù)后項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況往往疏于監(jiān)督，因而很多開發(fā)商在進(jìn)行開發(fā)的時(shí)候雖違反了已批復(fù)項(xiàng)目中的部門規(guī)定，如擅自更改用地性質(zhì)、突破容積率和壓縮公共綠地等行為，卻并沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理，最后可能釀成嚴(yán)重的后果，天津?yàn)I海新區(qū)的案例就是鮮活的例子。

1.2.2 政府部門銜接配合不力

政府部門批后監(jiān)管各自為政。目前，城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管涉及規(guī)劃、國土、城建和發(fā)改委等多個(gè)政府職能機(jī)關(guān)，每個(gè)不同的部門均有其職責(zé)權(quán)限，而各職能部門之間往往只是各司其職，沒有形成科學(xué)的批后監(jiān)管體系和統(tǒng)一的批后監(jiān)管目標(biāo)，對違法違規(guī)使用建設(shè)用地的情況進(jìn)行統(tǒng)一查處，導(dǎo)致建設(shè)用地批后監(jiān)管的實(shí)施效果不理想。

1.2.3 相關(guān)政策制度不具體

目前城市建設(shè)用地的批后監(jiān)管僅僅是政府的一些政策性文件，并沒有具體的工作流程和操作規(guī)范，僅僅停留在提出各種處理違規(guī)用地的理念上，如提出了土地利用動態(tài)巡查等土地管理的工作機(jī)制，但是依舊沒有制定出具體的工作要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏具體的操作流程和工作措施的規(guī)章制度，導(dǎo)致了各地對建設(shè)用地進(jìn)行批后監(jiān)管的相關(guān)機(jī)關(guān)并沒有盡到應(yīng)盡職責(zé)，對建設(shè)用地批后監(jiān)管這項(xiàng)工作都是自由操作，僅僅是為了應(yīng)付上級部門的檢查，導(dǎo)致該項(xiàng)工作目前僅僅停留在文件上，并未實(shí)質(zhì)性地開展。

2 城市建設(shè)用地安全管控策略

本文所研究的 “安全”之內(nèi)涵是在狹義安全概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行了延伸，聚焦于通過完善現(xiàn)有城市建設(shè)用地在審批和批后監(jiān)管的不足之處，達(dá)到對城市建設(shè)用地的安全管控的效果，以保障城市建設(shè)用地合理、高效和安全使用，從而進(jìn)一步達(dá)到保護(hù)用地內(nèi)的企事業(yè)單位及其人員的生產(chǎn)和生活安全。

2.1 優(yōu)化現(xiàn)有城市建設(shè)用地審批制度

2.1.1 從法律層面完善建設(shè)用地審批制度

從法律層面厘清各部門審批職權(quán)界限，優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。建設(shè)用地審批過程中出現(xiàn)的部門推諉現(xiàn)象必須要從法律層面予以解決，通過全面評估現(xiàn)行用地審批制度，修改《土地管理法》及配套法規(guī)，優(yōu)化城市建設(shè)用地審批流程。進(jìn)一步明確各個(gè)職能部門的審批權(quán)限，構(gòu)建共同責(zé)任制。建議厘清中央政府和地方政府的審批權(quán)限，將一些非必要審批權(quán)限下放給地方政府，國務(wù)院只審批關(guān)系到國家安全和重大民生的建設(shè)項(xiàng)目。但是中央政府也要強(qiáng)化對地方審批項(xiàng)目的復(fù)核工作。歸并地方政府間的審查項(xiàng)目，各部門內(nèi)部取消職能交叉的項(xiàng)目，進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范審批職責(zé)。

2.1.2 將彈性機(jī)制納入城市建設(shè)用地審批過程

將彈性機(jī)制納入城市建設(shè)用地審批過程中。城市建設(shè)用地的審批機(jī)制應(yīng)借鑒美國分區(qū)規(guī)劃采取的方法，美國區(qū)劃的彈性并非體現(xiàn)在控制指標(biāo)上，而是集中于用地類別的變更上，彈性機(jī)制可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是每一種區(qū)劃的分類以區(qū)間的形式來進(jìn)行控制。只要不超出區(qū)間范圍，開發(fā)商就可以根據(jù)自己的需求來進(jìn)行開發(fā)；二是如果開發(fā)商認(rèn)為當(dāng)前的區(qū)劃類別和自己的項(xiàng)目定位不符，可以通過法定程序根據(jù)項(xiàng)目的要求來提交用地區(qū)劃的類別。若獲批，則可以按照當(dāng)前區(qū)劃類別及其控制標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建設(shè)。

2.2 完善城市建設(shè)用地批后監(jiān)管制度

2.2.1 建立縱橫向部門聯(lián)動機(jī)制

建立縱橫向部門聯(lián)動批后監(jiān)察體系，將建設(shè)用地安全使用作為各部門統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)。建設(shè)用地的批后監(jiān)管是一項(xiàng)涉及主體部門多元、執(zhí)行過程歷時(shí)久和執(zhí)行難度較大的任務(wù)，不是一個(gè)單位能夠完成的工作，必須建立縱橫向部門聯(lián)動批后監(jiān)察體系，形成建設(shè)用地批后監(jiān)管的科學(xué)工作機(jī)制和統(tǒng)一的批后監(jiān)管目標(biāo)。一方面，各相關(guān)職能部門要加強(qiáng)聯(lián)系和合作，加大執(zhí)法力度。針對各個(gè)單位職責(zé)范圍內(nèi)出現(xiàn)的建設(shè)用地違規(guī)情況，應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的制裁和懲罰。另一方面，也要加強(qiáng)土地行政執(zhí)法力度和強(qiáng)度，對于拒不配合的用地單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)申請強(qiáng)制執(zhí)行，拒不執(zhí)行法院判決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，追求其刑事責(zé)任。在對違法用地行為的查處中，不僅要對其進(jìn)行罰款，同時(shí)還要聯(lián)系紀(jì)檢監(jiān)察部門，對主要責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)肅處分，提高違法用地的處罰力度，真正發(fā)揮土地管理工作中法律法規(guī)的威懾和震懾力。

2.2.2建立安全導(dǎo)向的用地批后項(xiàng)目評估反饋機(jī)制

建立安全導(dǎo)向的用地批后項(xiàng)目評估反饋機(jī)制，以此保障建設(shè)用地批復(fù)后的安全使用。安全導(dǎo)向是城市建設(shè)用地管理的重要原則，一直貫穿在城市建設(shè)用地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。而對城市建設(shè)用地審批過后進(jìn)行評估有利于糾正項(xiàng)目建設(shè)，但這卻一直是我國用地監(jiān)管方面的薄弱環(huán)節(jié)。本文創(chuàng)新性地將兩者結(jié)合起來，建立“安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目指標(biāo)評估機(jī)制”。圍繞安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地管理的“生產(chǎn)安全、生活安全、環(huán)境安全、建設(shè)安全”四大價(jià)值目標(biāo)，制定安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目指標(biāo)評估，并結(jié)合規(guī)劃管理體系形成動態(tài)的評估反饋機(jī)制。

該評估指標(biāo)將安全導(dǎo)向下的建設(shè)用地批后項(xiàng)目評估分為5個(gè)大項(xiàng)，其中“設(shè)計(jì)規(guī)范”大項(xiàng)作為執(zhí)行評估的先決條件，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后再進(jìn)行 “生產(chǎn)安全”、“生活安全”、“環(huán)境安全”、“建設(shè)安全”4個(gè)大項(xiàng)評估。4個(gè)大項(xiàng)又可分為16個(gè)中項(xiàng)，較為全面地覆蓋了城市建設(shè)用地批后安全管理的各個(gè)方面（表1）。該評估方法采用國內(nèi)外評估體系中應(yīng)用較為成熟的指標(biāo)量化評分法，共分為定義目標(biāo)、規(guī)范評價(jià)、分配標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重、根據(jù)建設(shè)用地類型選擇指標(biāo)、計(jì)算指標(biāo)權(quán)重、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)評價(jià)6個(gè)步驟[10]（圖1）。

表1 安全導(dǎo)向下建設(shè)用地批后項(xiàng)目評估具體指標(biāo)

圖1 評價(jià)系統(tǒng)和指標(biāo)評價(jià)過程

首先，在前期校準(zhǔn)中，根據(jù)第一步提出的“安全目標(biāo)”來權(quán)衡評估的“指標(biāo)分配權(quán)重”，根據(jù)生產(chǎn)、生活、環(huán)境和建設(shè)安全等在中項(xiàng)或小項(xiàng)指標(biāo)上賦予不同權(quán)重。其次，在指標(biāo)計(jì)算中，“設(shè)計(jì)規(guī)范”中的指標(biāo)為評估的先決條件，批后待評估項(xiàng)目若有任何一項(xiàng)不符合“設(shè)計(jì)規(guī)范”中的指標(biāo)則項(xiàng)目不合格。根據(jù)項(xiàng)目中其他五大項(xiàng)指標(biāo)分解出的19個(gè)中項(xiàng)指標(biāo)的表現(xiàn)分為 3個(gè)級別，即不達(dá)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和超出標(biāo)準(zhǔn)；不達(dá)標(biāo)項(xiàng)為0分，通過的小項(xiàng)得1分，高于標(biāo)準(zhǔn)的小項(xiàng)酌情予以額外加分。將五大項(xiàng)的得分相加得出項(xiàng)目的總分值。最后，在指標(biāo)評價(jià)反饋中，由評審專家對該建設(shè)用地批后項(xiàng)目出具評估報(bào)告[11]，得到該城市建設(shè)用地的整體評價(jià)，在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化建議，即對不合格的方面進(jìn)行立刻整改，對不達(dá)標(biāo)的方面在未來的開發(fā)建設(shè)中進(jìn)行完善。

4 結(jié)論與展望

本文以城市建設(shè)用地為研究對象，在分析現(xiàn)狀城市建設(shè)用地管控不足之處的基礎(chǔ)上，從城市建設(shè)用地的審批和批后監(jiān)管兩個(gè)層面提出安全為導(dǎo)向的城市建設(shè)用地的管控策略：一是構(gòu)筑用地審批的法制基礎(chǔ)，二是建立基于用地安全使用的批后監(jiān)管評價(jià)機(jī)制，以此保障城市建設(shè)用地的合理、高效和安全使用。但是如何在實(shí)際建設(shè)中準(zhǔn)確落實(shí)上述策略，以及如何將安全導(dǎo)向下城市建設(shè)用地批后評價(jià)指標(biāo)落實(shí)到城市建設(shè)用地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，仍需要規(guī)劃師和建設(shè)者們的不斷探索與實(shí)踐。

圖片來源：作者自繪