論新時代憲法中黨的領導與依憲治國依憲執政的實現

翟凱

摘要：憲法修正案將黨的領導從序言加入到憲法正文中體現了黨的領導在全面依法治國中的地位、作用和功能的再上臺階。就重要性來說，在憲法規范意義上具有確認性法律意義和保障性法律意義。就實踐指向來看，需從復合型憲治架構的確立和雙法一體的制度體系的建構來形塑新時代“黨的領導”的憲法解釋框架。當前黨領導下依憲治國和依憲執政的具體實現有必要在黨規的定位與適用問題和在憲法中對黨的領導進行進一步的細化與完善中進行努力。

關鍵詞：黨的領導;憲法;依憲治國;依憲執政

中圖分類號：D25;D921

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.002

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過了現行憲法第五次修正案，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后新增“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”通過修改，黨的領導從僅在憲法序言中規定進入憲法具體條文中。[1]此次修憲中黨的領導入憲意義重大，需結合憲法規范意義的探討以及黨的領導在憲法中的整體規定，才能從更深層次上加以認識。

一、新時代黨的領導入憲的憲法意義

雖然黨的領導以前在我國歷次的憲法內容中都有體現，但是僅在序言中歷史論證中述及，并沒有突出黨的領導的實際地位，也不利于黨的領導的具體實現。此次憲法修正案把黨的領導直接寫入了憲法正文，有如下兩個方面的憲法意義。

一是確認性憲法規范意義。大量的歷史敘事是我國憲法規范的一大特征，首先，任何一國的憲法都需要展示其所處的歷史背景。這種或從歷史的或從結構的視角進行闡釋憲法的解釋和理解也被稱為一種“看不見的憲法”。所以即使不采取歷史敘說的方式，任何一國的憲法也還是需要一定的歷史結構說明。其次，歷史事實不但總結過去，更連接現實并指向未來。如果憲法述說中的歷史事實就史論史，與現在和未來缺少關聯，那這樣的歷史陳述就缺乏憲法的法律適用性。因此，歷史事實的憲法陳述目的在于一方面體現對現實合理性論證，另一方面對今后正確道路的選擇指明方向。“中國人民在中國共產黨的領導下”這樣的憲法歷史敘述直接體現了中國現行憲法以及政治生活中的基本政治事實。[2]這一基本事實是從歷史引申到現實的政治事實。此前我國憲法僅在序言中規定黨的領導主要意在確定執政合法性，這是在特定歷史緣由下依歷史根基而指向現實的法律確認。從法律意義上來說也僅是證明憲法應具超穩定性。但是，用革命的歷史事實說明執政的合法性，說服力隨著時間的流逝可能會逐步減弱。不過改革開放40年實踐所賦予的新的歷史成就使得黨的執政成功的現實事實完全不輸于曾經的革命偉業。在這樣的背景下，憲法中黨的領導作為中國特色社會主義本質特征的論斷變為從實踐中推導出來的對執政合法性的法律確認。所以，此次修憲后加入的黨的領導從法律性質上來看主要是以一種確認性規范進行法律宣示。不過確認性規范的效力除了基于歷史解釋的確認還體現在經過效力解釋的擴大和位階判斷后，在此明確了黨的領導作為根本制度本質特征和最高地位的憲法確認。[3]（P122-127）

二是保障性憲法規范意義。基于政治系統和法律系統的本質符碼化運作的不同，在功能分化視閾下需要恰當地思考中國當代政治憲法學的規范化意義。“憲制”不能完全等同于“憲法”，因而實踐形成的、經驗的“政治秩序”不能自動轉換為具有正當性的憲法規則。英語中“Constitution”（憲法）一詞的本義是“制度”，而作為法律的“憲法”更多的像德語“Verfassung”（憲法）一詞所體現的既是“法律”也是“狀態”。即憲法從規范意義上來說既是一國政治關系的狀態，也是保障一國政治生活的根本法。因此，憲法研究中不能只把應受憲法約束的政治本身當作“憲法”，否則就悖離了憲法與政治的關系。所以憲法必須以載明某種政治基本結構的法律文件來從功能上將政治共同體整合、發展、保障為一體。故而，此次修憲將黨的領導直接寫入憲法在此具有保障性的憲法規范意義，即通過憲法的思想指引和行動協調確保黨的領導核心地位。[4]（P30）其間，把中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征寫入憲法，是以積極地保護和促進對歷史和現實的實踐進行確認和保障，確保黨的領導在中國特色社會主義建設的思想基礎、經濟基礎、政治基礎和文化基礎等各方面得以穩固實現。

二、新時代“黨的領導”的憲法解釋框架的建構

新時代如何在憲法中有效貫徹此次修憲后被更加明確化的黨的領導，需要在我國目前的憲法解釋框架內進行制度解說和制度定位上的厘定與設置。

一是復合型憲治架構的確立。我國目前的憲治模式是一種基于人民主權基礎上的一黨領導，由憲法與黨規并存所構成的復合型憲治。通過在憲法中明確規定黨的領導地位和執政方式將黨的領導和人民主權結合在一起。其中堅持人民主權是憲治的基石，這種復合型憲治模式肯定了代表全民利益的先鋒黨在政治上的領導權，與濫觴于域外的基于社會契約的社會立憲主義和依靠國家公權力機關推動的國家立憲主義不同，我國的憲治架構不是一黨主導制憲，而是一黨領導制憲。[5]（P43-44）這種復合型憲治架構是基于中國的現實的考量：在此架構下一方面有適用于全國人民的法律，另一方面有適用于黨員和黨組織的黨規，國法黨規統一在憲法之中。另外，這種復合型憲治架構是人民主權和黨的領導的有機結合，人民主權意味著中國共產黨行使領導權，并且是在憲法規范下受人民監督而行使。這也意味著這種憲治架構要求通過黨內法規對黨進行規范，將黨員和黨組織關進黨規的籠子里，從而實現民主和“專制”、集權和分權的優劣界分。[6]（P831-834）此外，這種復合型憲治架構也代表一種雙層民主：即人民民主和黨內民主的統一，民主集中制等相關選舉表決制度將兩者連接起來，此時這種復合型憲治架構下的法治通過黨的領導將黨內法規體系和國家法律體系連接起來，形成雙法一體的規范結構，達到一國法治體系的統一化。這種將集權與分權相結合的復合型憲治架構有利于打造符合我國國情發展的政治運行體制，更有利于真正推行全面依法治國的基本國策。

二是雙法一體的制度體系的建構。黨對法治事業的領導和全面依法治國所要求的制度選擇必然是要體現黨的領導下的一種制度集成體系。當前，我國的法治建設需要從全面從嚴治黨和全面依法治國兩手共同發力實現由黨的領導來統籌發展，這就形成了包含黨內法制系統和國家法制系統相統一的一種雙法一體的制度體系，這兩套制度體系通過黨的領導進行銜接。黨領導下的法治建設首先要求在黨的治理層面設立與現行國家治理體系較相同的法治制度機制，因此黨內有必要設立一整套類似于國家司法、監察機構體制的申訴、監督、裁判體制，這些機構和機制的確立有利于將黨內法規的規制現實化、實效化。為了起到先鋒與模范作用，甚至還可以授權規定公民和友黨都參與對個別黨員或者黨組織的違紀違規的申訴、監督、裁判。當然，這類黨內規治系統與國家法治系統一樣需要在程序正義的框架內運行，促使申訴、監督、裁判之間實現相互獨立與相互配合，使得以黨內的公平正義帶動全社會的公平正義。其次，這一雙法一體的制度體系必須建立起黨內規治系統與國家法治系統之間的橋梁，也就是從黨規到國法的制度銜接體系。由雙法一體的法治體系所體現的黨法之治導向國家法治的這種雙重法治進路中必須解決如何有效將黨法良治和國法善治的雙層法治體系進行統一的問題，這個統一必須通過黨領導下的制度銜接體系實現，這一銜接系統是為實現規治與法治的磨合與協調。在此尤其需要特別區分黨內法規和一些以“黨政”命名的既關涉黨自身又關涉國家機關的法規。前者僅僅適用于黨內，后者卻常常涉及更多其他政府和公民的問題，能夠尤其體現著中國共產黨通過從規治影響法治的領導規則。當前社會主義法治要求將黨領導國家的方式以明確規則確立下來，因此通過這樣的銜接系統能有效保障社會主義法治體系內的黨內法規體系和國家法律體系間的協調與整合。

另外，依法治國首先需要依憲治國，黨領導下的法治建設首要在于黨要實現依憲執政。這種黨領導下的依憲執政即是前述憲法與黨章并行的我國復合型憲治機構的核心，有必要專設一類復合型憲治機構來實現前述的復合型憲治的發展。[7]（P92）同時，為了鞏固這樣的復合型憲治，有必要在憲法中專設一章規范中國共產黨的具體領導和執政方式，使黨領導的依憲執政和依憲治國有憲法依據。這其中，基于由黨內民主和人民民主相結合的雙層民主模式，為了體現黨領導下的依憲執政和依憲治國，黨內法規的制定中有必要擴大黨外普通群眾參與監督的范圍和力度，因為在我國黨法之治的效果是關涉全國人民的福祉的。此外，全面從嚴治黨和全面依法治國并舉下從嚴治黨應是核心。中國共產黨通過黨內規治來保持自身的先進性和純潔性是作為執政黨的必然要求。但是，與國家法治體系相比，黨內規治體系目前總的來看還較粗疏。如何在憲法和法律的規范之內制定黨內法規也還沒有具體的程序性規定。更為重要的是，現有的黨內法規制定條例和規劃沒有區分前述的黨內法規系統和黨法國法銜接系統。因此，建立明晰的“黨法——國法”銜接體系無疑是改善與加強黨的法治國家建設領導的有效路徑，也必將是中國特色社會主義政治制度的重大創新。

三、當前黨領導下依憲治國和依憲執政的具體實現

當前黨領導下依憲治國和依憲執政的具體實現是一個全面而復雜的問題，需要長期和逐步的研究與推進。

一是關于黨規的定位與適用問題。新時代中國特色社會主義政黨治理和全面依法治國進程中的重要問題之一就是要區分黨法與國法的關系，為黨規“正名”是當前的緊迫問題。不能單純就法治談法治，政治相對于法律和法律秩序更具有優先性和本質性。[8]黨的十九大以來全面從嚴治黨、依規治黨的實踐已經為理論變革提供了素材：黨領導下依憲治國和依憲執政是建立在人民主權的基礎上，以中國共產黨的領導權為現實基礎，在憲法中確立和規范黨的領導權，并以黨內法規、黨法國法銜接制度來約束領導權的行使，最終將保障黨始終代表民意并與人民形成命運共同體。因此，在具體制度設計中根據規范對象的不同，對黨規需要進行清理、規整和重構等“正名”活動。具體可將黨規明確分為黨內法規和黨定法規兩類。黨內法規是有權主體依據一定的權限和程序制定的調整黨的內部關系的規范性文件。而黨定法規具體包括三種形式：第一種是中國共產黨制定通過的，對中國共產黨和國家事務有重大影響的全局性、統領性規范性文件，例如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等;第二種是以“工作條例”命名，規范對外行使領導權的黨組織的黨規，如《中國共產黨黨組工作條例（試行）》等;第三種是以“黨政”命名的既關涉黨自身又關涉國家機關的規定，像《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。前述黨內法規依靠黨法國法銜接制度將黨規與國法之間進行協同，在法理上、邏輯上實現社會主義法制體系下的黨規和國法的統一，才能統籌推進、一體建設社會主義法治體系，防止全面從嚴治黨和全面依法治國在制度層面的割裂。其未來發展需要從黨規的性質和研究對象，黨規的內涵，黨規與國家權力、道德的關系，黨規規范、淵源、效力、運行、適用以及重要的黨內法規的實踐運作等方面進行深入而全面的研究，闡釋黨規的“法”性與“法”力。

二是關于憲法中對黨的領導的細化與完善。筆者建議，第一，在我國憲法法律體系內引入軟法概念，將《中國共產黨章程》作為軟法加入到《憲法》《立法法》等憲法法律體系中，這樣有利于確立憲法和黨章并存的復合型憲治架構，并在雙法一體的制度體系下展現黨規黨紀與憲法法律之間的包含與被包含關系，既昭示了地位也明晰了法律位階。第二，在現行憲法的“國家機構”該章之后專設“中國共產黨的組織、領導”專章。結合國家機構的權力配置表述，從中國共產黨的基本組織架構、領導機構、領導內容、與各個國家機關間的領導關系等方面對黨的領導權的確立、領導權的執行、領導權的保障等進行具體明確的規范，使得中國共產黨全國代表大會所形成的決議與全國人民代表大會的國家權力安排，從曾經的以憲法慣例的形式未來往實在憲法規定的形式轉換。第三，在現行憲法中將民主集中結合制規范化和具體化，并且貫穿于整部憲法之中。建構中國共產黨全國代表大會、全國人民代表大會和中國人民政治協商會議的三大會議體制，具體化每個會議的權力及與其他兩個會議的權力銜接。將已經退休的愿意繼續發揮作用的黨的優秀領導干部充實到政治協商會議中，部分恢復曾經的中央顧問委員會功能，保證政治的連續性和穩定性。第四，規定中國共產黨總書記同時是國家主席和軍事委員會主席，使得黨的領導層的“核心”功能更加凝聚。現在的軍事委員會分為中國共產黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員會，中國人民解放軍由中國共產黨領導，通過憲法過渡到向全國人大及其常務委員會負責，如果在憲法中明確規定黨政軍一體化就沒有必要做形式上的轉換，而是中國共產黨總書記同時接任中央軍事委員會主席和國家主席職務，對外的身份是國家主席，代表中華人民共和國，統帥武裝力量，使執政黨的領導力的身份職能更加彰顯。[9]第五，中國共產黨按照執政黨的要求派遣干部到各級立法、司法和行政各部門，級別可以到縣級，其他社會組織中也可以派駐一定的干部。通過在省、市和縣三級政治體制中加強黨委領導制的貫徹，實現黨的歸黨、政治的歸政治、行政的歸行政、社會的歸社會，但始終能夠以黨領導下依憲治國和依憲執政的各種滲透來保證中國共產黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，同時也使社會更加充滿活力。

參考文獻

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