城市社區微治理發展路徑研究

趙秦衛

摘要：城市社區微治理是社會治理實踐中的創新，城市社區微治理的特點是治理主體多元化、治理對象小微化、治理手段多樣化、治理載體信息化。南通市在城市社區治理的實踐探索中逐漸形成了“鄰里治理”機制，針對當前城市社區治理中存在的弱點、難點和痛點，為提升城市社區治理水平，要以改革創新精神進一步推進社區微治理的實踐探索，把社會治理的重心下移，既縮小社區治理的空間，又靈活開展“鄰里街坊”自治，以居民需求為指引，以問題為導向，以微治理為方法，通過“微機制” “微組織” “微講壇” “微項目” “微自治” “微平臺”，以多元協同治理推進城市社區微治理創新。

關鍵詞：城市社區;微治理;鄰里治理

中圖分類號：D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.04.003

黨的十九大報告指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。基層治理是國家治理的基石。城市社區微治理是發揮多元協作、利益聯結、賦權增能等治理機制的優勢，推動社會治理重心向基層下移，實現社區治理精細化、多樣化和高效化。南通在城市社區微治理的多年實踐探索中逐漸形成了“鄰里治理”機制，2019年4月，南通市崇川區被國家民政部評選為全國社區治理和服務創新實驗區，南通將以改革創新精神深入探索“鄰里守望、和諧相親”的社區微治理機制，積極營造共建共治共享的社會治理格局。

一、城市社區微治理的內涵與特點

城市社區微治理是指依托現代信息技術手段，借助移動客戶端等新媒體，發揮黨委領導、政府負責、社會協同作用，以微觀領域公共事務的居民需求為導向，通過小微載體及民主技術，培育居民公共精神，增強居民參與能力，形成政府行政功能與基層自治功能有序銜接和良性互動，實現社區治理精細化、差異化、扁平化和高效化。

城市社區微治理是社會治理的創新，有其自身的特點。一是治理主體的多元化。治理主體不僅包括黨政部門、居委會、社會組織、物業公司，更重要的是居民、業主、商戶的直接參與，社區微治理更注重利益直接相關者的共建共治共享。二是治理對象的小微化。以居民現實需求為導向，治理事務往往以項目化的形式出現，社區微治理的對象呈現小微化特點，比如為解決小區停車難、違章建筑、噪音擾民、鄰里糾紛等問題開展的微治理項目。三是治理手段的多樣化。由于城市社區類型多樣，社區居民結構復雜，社區治理事務繁多，微治理主要發揮居民的主動性和積極性，靈活運用參與機制、協商機制、合作機制、自治機制、監督機制等開展多樣化的治理實踐。四是治理載體的信息化。城市社區微治理廣泛運用微博、微信、手機APP等互聯網平臺，多元治理主體靈活運用開放式的互聯網平臺進行溝通、交流和協作，促進線上互動與線下交流有機融合。

二、南通城市社區治理中的弱點、難點、痛點分析

近年來，南通市主城區在基層社會治理實踐中不斷探索和創新，從“一委一居一站一辦”的社區組織架構和治理模式，到“鄰里自理、街坊共治”模式，激發了居民參與社區治理的熱情，提高了城市社區治理水平，但也存在一些問題和不足。

弱點

一是居民自治能力弱。居民參與城市社區治理的熱情不高，多數居民對社區的公共事務關注較少，部分居民抱著“事不關己，高高掛起”的態度，甚至對所在社區的治理狀況漠不關心，缺乏民主意識和公共精神。居民對社區自治的參與往往處于消極被動狀態，自治觀念淡薄，自治能力不足，自治實踐缺乏。一些居民參與社區事務往往是為了維護自身的切身利益，或受到從眾心理的支配，而不是基于公民的責任感關心社區公共事務，參與城市社區治理。總而言之，南通城市社區居民自治水平不高。

二是居委會治理能力弱。居委會是城市社區治理的重要主體，但居委會在社區治理和引導居民自治過程中展現出的能力較弱。首先，居委會行政化傾向明顯，居委會承擔繁雜的行政性事務，導致居委會投入社區治理的時間和精力不足。其次，居委會的工作人員有較豐富的社區工作經驗，但社會工作的專業知識和技能相對貧乏，直接影響社區治理的執行力和創造力。最后，居委會的治理能力和社區自治與服務功能受制于社區環境，一些安置房小區、無物業小區的諸多治理難題往往讓居委會束手無策。

三是社區社會組織能力弱。社會組織是社會治理的有效分擔者，一方面，社區社會組織的數量不多，活力不足。社區中的社會組織主要是文藝體育類，一般是基于共同興趣愛好而開展活動，往往不具備領袖團隊、活動章程、治理結構、服務邊界四個組織要素，因此發展的持續性不佳。另一方面，社區中治理類、志愿類社會組織發育不足，業主委員會在社區治理中發揮的作用較小，社區治理參與度不高，部分業委會名存實亡。社區中的志愿者隊伍大多以居委會干部為主體，志愿活動的開展往往只是完成政府交辦的公益任務，志愿者隊伍缺乏活動自主性和廣泛參與性。

難點

一是轉變政府職能難。政府在城市社區建設和治理中的作用應該主要是指導和監督，但實際上基層政府往往以行政命令的方式直接干預社區事務，對社區治理干預過多、過細，交辦一些行政性事務并進行考核管理，這種“政社不分”的現象表明政府在社區治理過程中的“越位”。在發揮居民自治作用，加強社區工作者的專業化建設，培育和監管社區社會組織，健全鼓勵激勵機制，創新社區治理機制等方面，政府角色和職能又往往處于“缺位”。一些政府部門把工作任務分解后下派給居委會，實際上這些任務遠遠超出了居委會的職責和工作任務范圍，這種將行政事務轉嫁給居委會的現象其實是政府職能的“錯位”。

二是實現居民自治難。居民社區參與是指社區居民以各種方式和手段直接或間接介入社區治理和社區發展的行為和過程。社區居民自治的目標是要實現居民自我管理、自我教育、自我服務，但實際狀況令人堪憂。居民參與社區內民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的機制基本健全，但參與度不高，居民參與社區公共事務的能力與居民自治的要求存在落差，社區事務的決策和執行、社區的公共服務主要依賴居委會的工作人員，社區居民“自己管理自己的事情”“大家的事情大家辦”的目標尚未實現。

三是運行治理機制難。為解決社區治理空間過大和社區居民實質性參與不多的問題，南通市崇川區創新了社區治理機制，以“鄰里”為治理單元開展社區治理實踐創新，創設了鄰里空間，架設了鄰里組織，定位了鄰里功能，明確了工作流程。但通過實地調研發現，鄰里治理機制中的多元主體關系不協調，存在推諉扯皮現象，治理空間的縮小和鄰里組織的重構并未實現多元協同治理的理想效果，參與鄰里治理的主要是居委會干部和退休人員，中青年居民參與鄰里治理的熱情不高，鄰里治理的形式大于實績，居民自治的治理機制尚未有效運轉，社區治理的創新任重而道遠。

痛點

一是居委會的行政化與重負擔。社區調研中，居委會工作人員普遍反映工作負擔重，承接政府交辦任務多、應付各類檢查多、要求各種臺賬多、上報網絡平臺信息多、完成臨時任務多，基層政府的一些形式主義、官僚主義也加重了居委會的工作負擔，比如各類掛牌多，但很多名不符實。

二是社會組織的參與困境。社會組織的登記管理體制比較嚴格，導致社區的社會組織登記難。社區的社會組織正常運行的資金缺乏，申請財政補助或社會資助難。社區的社會組織往往沒有完整的治理結構，甚至沒有組織章程、組織架構和財務制度，參與治理與服務的規范化程度較低，高質量參與社區治理難。面對居民多元化的服務需求，社區的社會組織由于缺乏足夠的專業性，導致開展活動讓居民廣泛參與并獲得好評難。由于缺乏專業的社會組織培育機制，政府相關部門的監督管理不到位，社區社會組織的績效考核評價機制流于形式，社區的社會組織可持續發展難。

三是社會資本的相對貧乏。社會學意義上的社會資本是指個體或團體之間的關聯——社會網絡、互惠性規范和由此產生的信任，是人們在社會結構中所處的位置給他們帶來的資源。[1]城市社區往往是一種陌生人社會，居民原子化現象嚴重，政府主導的社區管理服務體系，包括網格化服務管理體系等并未構建出優質的社區人際關系和社會信任。社區居民之間、居委會與居民之間的互動合作機制，包括對話、信任、協商、共享等機制存在明顯不足，當居民利益需求不一致，甚至引發矛盾和沖突時，由于缺乏社區治理主體的合作，導致“集體行動的困境”，影響社區治理水平提高。

三、以多元協同治理推進城市社區微治理創新

（一）微機制：基層黨建引領下的多元協同治理

一是優化組織設置，以“鄰里”為單元設置黨支部或黨小組，靈活設置以“鄰里”為單元的黨群議事會和評議會，發揮黨支部和黨小組在社區微治理中的引領作用，構建基層黨組織、居委會、物業公司、業委會、社會組織、居民、企業和商戶的協商機制，加強社區治理多元主體的溝通協調，提升社會治理的執行力。二是發揮黨員先鋒模范作用，組織黨員干部到所居住社區黨組織和鄰里黨支部報到，讓黨員進社區、亮身份、曬承諾、評業績，要求黨員干部參與社區治理和志愿服務，鼓勵黨員加入業委會等社會組織，培養優秀黨員成為“鄰里”黨支部書記，黨員要在理論宣傳、社區治理、矛盾調解、志愿服務等方面發揮帶頭作用。三是創新社區治理機制，構建多元主體廣泛參與的社區決策、執行、監督機制，在“鄰里”治理的基礎上開展微治理實踐，以一個居民小區設置為“鄰里”為例，業委會、物業公司、鄰里理事會要各司其職，由居民選舉或推薦產生的鄰里理事會要牽頭協調處理小區事務，調解矛盾糾紛，評議物業管理，服務小區居民，增強自治能力，提升治理水平。

（二）微組織：組織孵化器培育下的多樣社會組織

多元協同治理的社區治理需要充分發揮社會組織的作用，關鍵是打造平臺型樞紐組織，發揮好組織孵化器的培育作用，提高社會組織參與社區治理的水平。首先，通過政府購買服務的形式引入專業的平臺型樞紐組織作為組織孵化器，平臺型樞紐組織專門負責社會組織的培育發展、監督管理和服務指導，引導各類社區社會組織依照相關法律法規，健全法人治理結構，完善組織運行機制，提升參與社區治理的能力，加強人才培養和團隊建設。其次，培育文體類、治理類、互助類、公益類等多樣社會組織以滿足居民需要，重點發展業主委員會、鄰里理事會等治理類社會組織，從財政投入到政策支持，從組織設置到能力培訓，從項目策劃到績效管理，政府要大力支持和積極引導，推進社區服務的社會化、市場化、多元化，適時成立社會組織發展基金會，促進社會組織的可持續發展。最后，社區的多樣社會組織要在豐富居民生活、發動居民參與、改善社區治理、化解社會矛盾、優化社區服務、發展公益事業等方面發揮重要作用，社區微治理要以居民需求為導向，以社會組織為載體，以專業社工為支撐，激發居民參與社區治理的熱情，引導居民組織化參與社區公共事務，提升居民參與社區治理的能力，營造和諧有序的社區治理環境。

（三）微講壇：社區資源整合下的多種學習平臺

整合社區道德講堂、新時代文明實踐中心等學習資源，打造居民廣泛參與的社區微講壇，提升居民參與社區公共事務的能力，培育熱心社區治理和公益事業的社區精英。一是組建一支講師團隊，培養一批社區“百姓名嘴”，聘請一批專家學者，邀請一批黨政干部，打造一支服務基層、造福社區的講師團、宣講團，把學習活動制度化、常態化，創設一個專家學者傳播思想的社區學院，打造一個黨政干部引領社區治理的文明實踐中心，搭建一個社區居民共同學習的交流平臺。二是設計一套課程體系，從社區的實際出發，重點培養居民參與社區治理的學習能力、決策能力、執行能力和治理能力，課程包括社區議事程序與規則、業主委員會的成立與運行、社會組織的孵化流程、社區志愿者公益服務等等，專業課程主要依托專家學者的智慧，一般課程邀請黨政干部指導或專業社工講授，以參與式教學提升培訓質量，以社區治理實踐展現培訓成果。三是培養一批社區精英，以鄰里黨支部書記、鄰里理事為代表的社區精英是社區治理和公益服務的主要參加者，是社區社會組織的領導者和骨干成員，是社區各類活動的重要組織者，是影響社區建設和治理發展的“關鍵少數”。以社區微講壇為平臺，以社區課程為載體，以專家學者為引領，不斷提升社區精英參與社區治理的實務能力。

（四）微項目：民生實事為載體的項目化微治理

利用社區的人力、物力、社會關系等資源開展項目化微治理，以居民需求為導向，以民生實事為載體，設定項目目標、計劃、主體、評價等要素，開展社區微治理實踐和公益行動。一是堅持問題導向，滿足居民需求。發揮社區精英的組織作用，利用網格化管理服務系統，健全社區居民需求反饋機制，對居民反映的相關事項歸類整理，研究設定具體微項目，微項目的立項和執行要考慮目標群體的實際需求和受益程度，考慮項目實施的主體、對象、目標、過程，考慮人力、物力、財力投入的承受度和可持續性。二是堅持協同治理，鼓勵居民參與。依據具體項目的利益相關性，靈活把握項目實施的范圍，涉及社區全體居民利益的項目一般需黨群議事會研究討論，比如社區養老項目，影響某一小區居民或更小范圍的項目一般由鄰里理事會主持，比如某小區的停車難問題，項目立項與實施過程中發揮好多元主體的協同效應，鼓勵居民參與項目的研究與實施。三是堅持資源整合，引入專業服務。有些項目只須社區自身力量就能實施，也有些項目需要相關政府部門的支持，需要企業的扶持，還有些項目需要社會組織的幫助，專業技術人才的協助，比如社區養老服務中心的建設，既需要政府部門的財政支持，也需要社會組織和專業的醫護人員對老年人提供家政勞務、生活護理、醫療診斷和心理慰藉等服務。

（五）微自治：居民參與為主體的共建共治共享

自治是指“某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態。”[2] （p693）社區居民自治要處理好政府、社會、市場三者的關系，尤其是政府與社會的關系，切實轉變政府職能，推進鄰里治理的改革創新，培育內生型的居民微自治。一是政府轉變職能，社區賦權增能。政府與居委會是指導與協助、服務與監督的關系，構建政府履職與社區自治的良性互動機制，厘清政府與居委會的各自職權，明確居委會職權清單，規范政府交辦給居委會的行政性事務，克服居委會過度行政化傾向，健全居民自治機制，增強居民自治能力。二是開展鄰里治理，追求自治實效。把社區治理重心下移，組建以鄰里為基礎的治理單元，建設鄰里中心，服務社區居民。鄰里依據地域相近、人際相親的原則組建，一個居民小區或相鄰的街坊，在居民選舉的基礎上成立鄰里理事會，在鄰里理事會的主導下推進多元協同共治，創新開展社區微治理實踐，提升居民自治的實效。三是培育公共精神，增強自治能力。通過社區微講壇和鄰里治理實踐，激發居民參與社區公共事務的熱情，培育居民參與社區治理的公共精神，迸發居民自治的活力，提升居民參與治理的能力，增強居民的社區認同感和歸屬感，培養一批有威信、善治理、好品行的社區精英，營造良好的居民自治環境。

（六）微平臺：信息技術為媒介的互動合作治理

運用現代信息技術，利用網格化管理服務平臺，健全社區信息互動交流機制，開展線上線下融合發展的治理實踐，建設高效便捷的智慧型社區。一是充分利用網格化管理服務平臺，構建包含人、地、事、物、情、組織六大要素的網絡系統，把網格化服務管理與社區治理有機融合，打造資源共享、聯動共管、動態跟蹤、全面覆蓋的精準服務管理體系，發揮好網格化管理服務平臺在信息反饋、統計分析、發現問題、解決問題、考核評估等方面的作用，優化社區治理，服務社區居民。二是借助互聯網技術，健全社區信息互動交流機制，利用微博微信、手機APP等平臺，及時發布社區信息，高效收集居民意見，拓展互動交流渠道，開設社區網上課堂，創設社區論壇空間，鼓勵居民通過網絡參與社區治理，推動鄰里理事會運用網絡平臺加強與居民的溝通交流，促進居委會借助互聯網技術改善社區治理。三是開展線上線下融合發展的治理實踐，居民參與社區治理的途徑是多種多樣的，把線上的交流與線下的活動有機結合起來，讓廣大居民親身參與社區公共事務，在“面對面”的交流中集思廣益，在鄰里理事會的平臺出謀劃策，在黨群議事會的舞臺獻計獻策，為建設和諧社區和幸福家園貢獻力量。

參考文獻

[1]安彬，何海燕.地方政府介入集群治理模式研究[J].經濟與管理，2011，（9）.

[2] 戴維·米勒，韋農·波格丹諾編著.布萊克維爾政治學百科全書[M].北京：中國政法大學出版社，1992.