我國人口政策調整的邏輯辨析：歷史、現狀和未來

□ 曹 鯤，母博雅

（云南民族大學，云南 昆明 650504）

人口政策深刻影響著一個國家的政治穩定、經濟發展和社會和諧，是否能夠根據形勢變化對人口政策做出適時調整，是對一國政府執政能力的重要考驗。當前及今后相當長的一段時期內，我國人口政策將面臨前所未有的復雜局面，政策調整的需求和難度都在加大。人口政策調整的連續性、穩定性和科學性，既是我國社會主義現代化建設“五位一體”總體布局統籌推進的重要實踐形式，也是確保我國“兩個一百年”奮斗目標最終實現的基本條件。

一、我國人口政策的歷史變遷

人口政策是一個國家根據本國人口增長過快或人口停止增長乃至出現負增長而采取的相應政策措施。不同的國家，根據本國人口數量和結構變化的情況，會采取不同的人口政策。從中華人民共和國建立伊始，以計劃生育政策的形成、發展和調整為主線，我國的人口政策大致經歷了如下三個階段：

（一）1949—1969年：人口政策不斷反復

第一階段是新中國成立到1969年，在這一階段里，我國的人口政策不斷反復。在1949—1953年新中國成立的初期，由于戰爭帶來的人口大量減員，同時出于經濟發展的勞動力需要，政府實行鼓勵生育的政策。因此，在這一時期內，中國的人口保持增長，人口出生率一直保持在高水平。1953年，中國進行第一次人口普查，根據《中華人民共和國國家統計局關于第一次全國人口調查登記結果的公報》，全國人口總數達到6億多人。政府逐漸意識到了人口過快增長給社會帶來的壓力，1954年劉少奇在召開關于節制生育問題座談會時表達了黨中央對于節育的肯定態度。但是在1957年，馬寅初的“新人口論”①被錯誤批判，節制生育并沒有受到重視。隨著三年（1959—1961年）自然災害后的生育補償和醫療技術的提高，我國人口再次快速增加，1963年10月，黨中央和國務院決定成立計劃生育機構。但是由于隨后“文化大革命”的沖擊，計劃生育政策并未能落實到位。在1949—1969年期間，我國的人口政策經歷了由鼓勵人口增長到控制人口增長，再到放任人口增長的過程（見表1），政策缺乏穩定性和連續性是這一階段的基本特征。

（二）1970—2000年：嚴格控制人口增長政策

這一時期的人口政策主要分為三個階段：第一個階段是1970—1979年的“晚稀少”政策，嚴格控制多胎生育；第二個階段是1980—1990年的“一孩化”政策，人口政策過度從緊；第三個階段是1991—1999年，計劃生育政策正式形成，并上升為基本國策。

1970年后，我國總人口達到8億多人。我國人口政策開始實行以“晚婚、晚育、少生、優生”②為特征的節制生育政策。1973年，人口發展第一次列入國家國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃[1]。1978年10月，《國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》中對“晚、稀、少”方針進行了具體的解釋：男性25周歲，女性23周歲為晚婚，一對夫婦生育的子女數最好是一個、最多兩個，生育間隔需3年以上[2]。“晚、稀、少”人口政策的執行，使計劃生育工作取得了明顯的成效：較之1970年，1980年的人口出生率降至18.21‰；自然增長率降至11.87‰，降幅超半③。

1980年9月，國務院宣布調整計劃生育政策，除人口稀少的少數民族地區以外，在全國不分城鄉地推行獨生子女政策。1982年2月9日，中共中央、國務院聯合下發了《關于進一步做好計劃生育工作的指示》，進一步明確對計劃生育政策的具體規定，繼續提倡“晚婚、晚育、少生、優生”。

表1 1949—1969年我國主要人口政策相關文件匯總

1990年全國第四次人口普查數據顯示，我國大陸30個省、自治區、直轄市和現役軍人總人口為11.34億。1991年5月，中共中央、國務院頒布了《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，至此，我國計劃生育政策正式形成（見表2）。2000年3月，中共中央發布《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，明確提出人口過多問題是我國社會主義初級階段面臨的主要問題，堅持計劃生育政策十分必要。在1970—2000年這一時期，計劃生育作為一項基本國策被列入憲法，我國將計劃生育上升到了法律層面。

（三）2000年至今：人口政策開始松動

進入21世紀以來，我國人口數量一直保持緩慢增長的態勢，“三低”特點比較明顯，即“低出生率、低死亡率、低增長率”。這一時期我國的人口總量維持在13億左右，但是也在逐步進入老齡化社會。為了控制人口總量，我國在21世紀初繼續采取穩定低生育率的措施，雖然政策執行不如20世紀70—90年代嚴厲，但是總體上還是以維持低生育率為目標。近年來，許多學者紛紛呼吁應當盡快轉變計劃生育方式，以應對日趨嚴峻的老齡化形勢。作為回應，我國將放開“二胎”政策提上了議事日程。2011年，各地根據自身實際試行了單獨二孩政策。2013年，十八屆三中全會召開以后，“單獨二孩”政策全面實施。2015年10月29日，十八屆五中全會決定，“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”。這是繼2013年十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調整（見表3）。2016年1月，全面二孩政策正式開始實施，同時相關鼓勵生育的政策措施陸續出臺，比如，延長二胎生育假、保障女性職工正常福利等，這些政策對提升國民生育意愿起到一定的促進作用。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，決定撤銷中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會，組建中華人民共和國國家衛生健康委員會。這是自1981年成立國家計劃生育委員會以來，國家機構的稱謂中第一次去掉“計劃生育”一詞。

表2 1970—2000年我國主要人口政策相關文件匯總

表3 2000年后我國主要人口政策相關文件匯總

二、我國人口政策調整的動因分析

我國的人口政策調整受到多方面因素的影響，其中最主要的影響因素是人口總量和人口結構，同時生育觀念的變化和各種人口思想也對我國人口政策的調整產生了一定的影響。

（一）人口總量的變化

2000年以前我國人口政策歷次調整最主要的依據是人口總數的變化。在新中國剛成立時，我國并沒有明確的人口政策，根據1954年全國第一次人口普查結果，我國人口從之前的4億人達到了6億人，政府開始提倡節制生育。根據1964年第二次全國人口普查結果，全國總人口數達到7億人，因此，推動了計劃生育工作機構的成立。根據1982年第三次人口普查結果，我國總人口突破了10億大關，政府采取了一系列措施來控制人口的持續增長，計劃生育政策的規定和執行也更加嚴格。根據2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查數據，我國人口總數仍然巨大，但是由于增長率呈不斷下降趨勢，再加上人口老齡化壓力不斷加重，促使政府下定決心做出放松計劃生育限制并逐步放開二胎的政策調整。

（二）人口結構的變化

我國2000年后人口政策調整最主要的原因是因為人口結構的變化。2000年第五次人口普查結果顯示，我國65歲以上老年人占比達到6.96%，逼近65歲以上占人口總比7%的聯合國關于老齡化社會的定義，這標志著我國逐步進入老齡化社會。2010年我國第六次人口普查顯示，我國65歲以上老年人占比達到8.87%，已經突破了聯合國設定的比例，老年人口比例增大造成了養老金支付壓力持續增大，另一方面我國社會呈現少子化的趨勢，0-14歲新生兒童的比例在不斷下降。同時，勞動年齡人口④的變化和撫養比的變化也在影響著人口政策變化。2011年我國的勞動年齡人口達到峰值，此后逐年下降。根據《中國人力資本報告2016》，我國勞動人口的平均年齡已經上升到了36歲，這標志著我國的勞動人口年齡在不斷增大，將來可能會面臨勞動力不足的問題。而老年撫養比⑤也從2011年的12.3%增長到了2015年的14.3%，我國的老齡化壓力越來越大。同時，我國的育齡婦女人口總量也在不斷下降，因此，我國開始探索新的人口政策，由雙獨二胎到單獨二胎再到全面放開二胎的政策陸續出臺。

（三）生育意愿的改變

除以上因素之外，我國家庭生育意愿的變化也推動了人口政策的轉變。在新中國成立之初，百廢待興，生產建設急需大量的勞動力，國家鼓勵生育，加上中國多子多福的觀念，人民生育意愿強烈，人口增長速度較快。20世紀70年代以來，隨著人口增長過快以及經濟條件的限制，國家不得不采取計劃生育政策對人口數量的增加進行控制，這一時期我國家庭的生育意愿實際上處于被人為抑制的狀態。而進入21世紀以來，隨著獨生子女養老壓力增大，家庭剛性支出壓力增大，以及人們受教育程度的上升，人們的生育觀念發生了轉變，由傳統的“多子多福”觀念轉變成更加注重子女的培養質量。城市中家庭模式發生變化，由傳統的幾世同堂轉變為核心家庭，甚至出現了丁克族以及半糖主義等現象，人們不再單純追求生育數量而是追求生活質量。同時，隨著我國大規模城市化和農業現代化水平的提升，農村不再需要大量的勞動力，同時在農村人口“市民化”的過程中，其生活方式和生育觀念越來越趨于“城市化”，從而動搖了我國農村長期以來根深蒂固的“多子多福”生育文化根基。2000年以后我國人口數量上升速度趨緩，與人們生育意愿降低有重要的關系，再加上我國人口老齡化的加劇，促使政府做出政策調整，采取有限鼓勵生育的態度，希望能夠保證正常的人口增長率。

（四）人口思想的轉變

人口思想的轉變在一定程度上也影響了人口政策的變化。早在新中國成立初期，根據當時的國情，馬寅初就有預見性地提倡應當控制人口總量，限制生育。雖然由于“左傾”思想的影響，馬寅初的人口理論當時被錯誤批判，但是，該理論還是對我國人口政策的形成產生了實質性的深遠影響。另外，馬爾薩斯人口理論對我國計劃生育政策的形成也產生了較大的影響。該理論認為由于資源的有限性，大量的人口激增會造成資源的枯竭。但是，隨著時代的進步，產生于18世紀的馬爾薩斯人口論已經不足以解釋現代人口的發展趨向。按照現代人口思想，隨著20世紀60年代以來技術的快速進步和人口受教育水平整體提升，社會生產力大幅度持續提高，人力資本的回報也相應增加。因此，在現代社會，發展資源與人口數量的矛盾已經大為緩解。進入21世紀以來，基于國情的新變化和人口學的新發展，許多專家學者紛紛建議應當盡快對我國的人口政策進行適時調整。比如，穆光宗（1999）認為“世紀之交的人口政策應當‘自然過渡，但要微調’，人口政策應保持其連續性、盡量減少政策轉換的振蕩或許是上佳的選擇”[3]。梁中堂（2003）提出“人口不是問題，重點在于制度和政府管理的決策”，葉廷芳（2007）提出廢除獨生子女政策，等等。

三、現階段我國人口政策的效果評價

當前，在我國計劃生育政策實施37年后，計劃生育的負面效應逐漸出現，主要表現在人口老齡化不斷加劇、出生率下降、人口結構不均衡等方面。人口的“結構問題”代替“總量問題”成為人口發展的突出矛盾，計劃生育政策調整的時機逐漸成熟。自2013年開始，我國人口政策經歷了從“單獨二孩”政策到“全面二孩”的變化，“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實施，標志著我國人口政策已經結束了獨生子女政策時代。

（一）現階段我國人口政策的積極影響

1.緩解老齡化趨勢

近年來，我國人口政策逐漸放松的主要目的就是為了緩解老齡化，那么，鼓勵二胎的措施達到應有的效果了嗎？我們可以從全面二孩政策后的數據變化來判斷一下。根據國家統計局的2015年和2017年全國年度統計公報，0-15歲人口占全國總人口的比重由2015年17.6%上升到2017年的17.8%；在國家統計局發布的其他數據中，2017年二孩數量達到883萬人，相對于2016年增加了162萬人，二孩占新生人口的比重達到了51.2%[4]。根據顧和軍（2017）預測的全面二孩政策對我國2017—2050年勞動年齡人口數量和內部結構的影響來看，全面二孩政策的實施能夠改善勞動人口結構，提高青年勞動人口的占比。嚴政人、魏玉蕊、陳慶煒（2016）基于Leslie模型得出如下結論：全面二孩政策的實施會促使總人口呈一定的上升趨勢，同時將老年人口占總人口的比例維持在一個恰當的水平。桂世勛（2016）認為全面二孩政策可以降低21世紀下半葉的總撫養比。綜上，雖然目前全面二孩政策剛剛實施，短期內的政策效果不太明顯，長期的政策效果還待觀察，但不可否認該政策的實施在一定程度上緩解了我國的人口老齡化趨勢。

2.優化社會與家庭人口結構

現階段我國的人口政策在一定程度上優化了社會和家庭人口結構。人口結構以年齡劃分時，可以分為成長型、穩固型和衰老型⑥。二孩政策實施對人口出生率的拉動效應，有助于我國穩固型人口結構的維持，并避免我國的人口結構趨向衰老型。當前，隨著老齡化的加劇和人口出生率的趨緩，我國的勞動力占比在大幅度下降，人口紅利在逐漸消失，我國社會面臨陷入衰老型人口結構的風險。隨著全面二孩政策的實施，人口出生率的增加，有助于我國的人口結構趨于穩固型。由于20多年“獨生子女”政策的實施，當前我國的主流家庭結構是“4-2-1”模式⑦。“4-2-1”家庭結構存在較大的缺陷和風險，一方面一對夫妻要贍養4位老人，另一方面還可能遭遇孩子成長過程中“失獨風險”。隨著“全面二胎”政策的實施，“4-2-1”家庭結構有望逐漸轉變為“4-2-2”結構，這樣的家庭結構不但有助于家庭養老壓力減輕，還能有效防備失獨家庭帶來的社會風險。

3.減輕社會養老負擔

當前，隨著老年人口的不斷增加，我國養老金支付壓力巨大，全面二孩政策的實施從長遠來看能夠在一定程度上減輕養老基金的支付壓力，減輕社會養老負擔。因為，我國的養老保險基金的籌集支付方式是以現收現付為主要特征的模式，現收現付是一個養老基金在代際間的橫向轉移過程，顯然，新生兒的增多可以緩解我國社會將來的養老金支付壓力。根據曾益等（2016）的觀點，“全面二孩”政策可以緩解養老保險基金支付壓力，但是，如果要達到破解支付危機的目的，還有賴于生育意愿的提高[5]。李秀芳等（2017）認為生育率的提高會提高政府的養老支付能力。肖彩波等（2018）認為“二孩政策”的長期實施能夠提高城鄉居民基本養老保險補貼水平，緩解人口老齡化壓力。同時，二孩政策還能夠起到恢復和加強家庭養老功能的作用，使人們樂于并安于家庭養老，老無所依的現象會大大減少，老年人生活也會得到子孫輩的更多陪伴，使社會穩定和諧程度得以增強。

（二）現階段我國人口政策的局限性

1.政策目標不清晰

按照國際通行標準，我國早在1999年就已進入老齡化社會，但“全面二孩”政策相隔16年之久才遲遲出臺，而這一政策的解讀也僅僅止于從“國家提倡一對夫妻生育一個子女”調整為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。從政策目標來看，看不出這一政策出臺的目標是從“控制人口”出發，還是從“鼓勵生育”出發。畢竟，長期以來人口過快增長都是我國經濟社會發展的重要制約因素，“計劃生育”政策也一直被奉為“基本國策”，對我國以“計劃生育”為核心的人口政策做出任何調整，確實需要謹慎對待。直到現在，關于我國人口數量和人口結構變化對經濟社會發展的長期影響，以及是否需要對計劃生育政策做出重大調整，各方都還存在較大的爭議。在這一背景下出臺的“二胎政策”明顯帶有試探的意味，可以斷言，在經過一段時間對政策實施效果的檢驗之后，中國人口政策還將進一步調整，包括對政策目標指向的進一步明確。

2.配套政策不完善

從長遠來看，全面放開二孩政策肯定會促進我國人口結構的相對優化，但就目前來看政策實施效果并不理想。究其原因，和政策設計本身的缺陷直接相關。如上所言，由于“全面二孩”政策目標不清晰，使政策執行部門難以把握分寸，相關配套政策的出臺也因此受制。從現實觀察，自“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實施以來，國家層面的相關配套政策并不多。一些地方政府反倒是進行了積極探索。以遼寧省為例，2018年7月，遼寧省印發《遼寧省人口發展規劃（2016—2030年）》，定下了未來十幾年的預期發展目標。該規劃提出，到2030年，總和生育率提高1倍。完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。提出上述目標的背后，是遼寧面臨著常住人口連續3年下降，人口自然增長率在近7年時間里6次出現負增長的窘境。2018年6月29日，陜西省統計局發布的《陜西省2017年人口發展報告》中更大膽的建議：“適時全面放開計劃生育，出臺鼓勵生育措施，通過對生育進行補貼獎勵等方式提高生育意愿”。雖然目前部分地方政府在推進“全面二孩”政策方面有所舉措，但相關政策更多地還只是停留在“設想”和“口號”的層面，真正落實的政策十分有限。下一步，地方的探索能否得到中央的肯定，并從國家層面做出統一的政策安排還未可知。

3.政策效果不理想

根據第六次人口普查的結果，我國生育適齡婦女人口占總人口的23.88%，表明我國具有強大的生育潛力，育齡婦女的規模直接影響到出生人口的數量，但實際情況卻說明我國的生育潛力并未得到充分釋放。根據世界銀行數據，2015年中國總和生育率為1.62，不僅低于全球平均水平2.45，甚至也低于高收入經濟體的1.67。即使在全面放開二孩以后，根據人社部發布的2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，2016年享受生育保險待遇的也只有913.7萬人，雖然相對于2015的641.9萬人有較大提升，然而這一增長更多的是長期的生育意愿抑制下的集中爆發。根據國家統計局的年度統計公報，2017年全年出生人口1723萬人，人口出生率再次下降。既不“敢生”也不“愿生”，是當今很多中國家庭生育觀的真實寫照。人們在長期的生育意愿抑制下和社會環境變化的影響下，不再喜歡多子多福，對于性別要求也不再追求重男輕女，更有很大一部分人認為要有充足的經濟實力積累后才適合生育。當前，人們對全面二孩政策還存在較大的困惑，不清楚政策是否具有持續性，對于生育二孩所要付出的成本，例如，家庭的變化、工作的變化以及對自身經濟能力缺乏信心，這些困惑對于人們生育意愿的激發都造成了一定的阻礙。

四、我國人口政策進一步調整的趨勢預測

進入21世紀以來，我國的人口政策經歷了一系列的變化，2011年全面實施“雙獨二孩”，2013年實施“單獨二孩”，到2015年“全面放開二孩”。可見，隨著以“老齡化”和“少子化”為特征的中國人口結構變遷轉型的加速，我國人口政策的持續調整已經是一種必然的趨勢。從當前的形勢和種種跡象判斷，現階段我國的人口政策并非一種穩定的形態，未來還將面臨進一步深化調整的需求。結合現實，本文從政策的連續穩定性和現實回應性綜合考慮，對未來一個時期內中國人口政策調整的目標和特征做出嘗試性的預測。

（一）我國未來人口政策的目標定位

1.控制人口總量

人口政策和計生政策的內涵有所不同，人口政策不僅要控制人口數量，對人口質量、人口發展環境、人口結構都要進行管理。由于我國人口基數大，仍然需要將人口數量控制在合理范圍內。考慮到社會總和生育率降低和人們生育意愿不足在我國已成為現實，為防止人口老齡化加劇的社會風險我國應當把生育率控制在合理范圍內作為目標，保持正常的人口更迭。鑒于我國的低生育率現狀，應當進一步放開雙獨或單獨的三胎，同時加強配套政策制定，適度鼓勵生育，減輕生育風險。

2.優化人口結構

“到2030年，人口自身均衡發展的態勢基本形成，人口與經濟社會、資源環境的協調程度進一步提高，全國總人口達到14.5億人左右”這是國務院2016年12月30日發布的《國家人口發展規劃（2016—2030年）》中的描述。人口自身均衡發展離不開合理的人口結構。優化人口結構不僅僅包括老年人占比，還包括男女性別比例、城鄉人口比例、受教育程度人口比例和就業人口比例，只有這些比例都得以優化，社會的發展才會越來越好。但是，中國的人口老齡化趨勢，是長期的政策效應積累以及社會急劇轉型的產物，不可能依靠單純的生育條件放松來解決，過于寬松的生育政策也可能會造成下一個人口出生高峰期。所以，除了通過生育政策放寬來防止人口出生率過低的風險外，還應使生育政策、老齡政策、家庭政策有效銜接，從整體上優化我國的人口結構。

3.提高人口質量

人口質量亦稱人口素質。人口素質是人的身體素質、文化素質和思想素質的綜合。身體素質主要包括健康狀況和預期壽命，文化素質主要包括文化科學水平和勞動技能，思想素質主要包括政治思想和道德品質。人口質量的三個方面具有內在的緊密聯系。中國人口政策的轉型，必須重視提高人口素質。我國經濟雖然快速發展，但是，人口素質還沒有完全跟上，公民平均受教育水平不高，社會信用缺失，道德水準滑坡等人口素質問題對我國綜合國力提升產生極為不利的影響。今后，我國人口政策目標的定位，除了繼續鎖定人口總量和人口結構以外，通過與其他相關社會政策的緊密銜接配合來提高人口素質，應該成為我國人口政策目標調整的新方向。

（二）我國未來人口政策的特征呈現

1.多元化

我國現階段的人口政策已經具備一定的多元化特征，“全面二孩政策”除了繼續保持對人口總量的適度控制以外，也對人口的合理增長采取了鼓勵的態度。除了政策目標的多元化以外，人口政策的多元化還應該包括以下兩方面的內涵。一是評價標準的多元化。應著重提高人口質量而不是糾結于人口數量，同時對我國社會人口老齡化的趨勢有正確清醒的認識及有效應對的措施。二是治理方式多元化。人口政策不僅僅是生育政策，創造幸福老齡社會，擴大教育范圍，宣傳優生優育，都可以是人口政策的內容，新的人口政策應該是政府職能轉變的一種體現。應當尊重人民的生育權自主權，加強對正常的生育觀念進行引導，轉變管理方式。人口政策的調整，應當回應人口與社會、經濟、資源、環境協調發展的要求。為了保護家庭的生育權利，應該保障女性的醫療、教育、育兒和工作平等，為婦女生育創造友好的法制環境、文化環境和社會環境，通過相關社會政策對育齡婦女進行激勵和引導，讓生育沒有后顧之憂，實現長期穩定適當的生育率。同時要完善育兒休假制度，改善撫育條件，充實和完善社會保育設施。簡單地計劃生育限制放寬并不能解決未來的人口問題，我們應當建造良好的生活環境，讓人口增長回歸自然，實現人類的良性繁衍。

2.動態化

對于低生育和老齡化的風險我們必須要有清醒的認識，因此，必須在保證大政方針平穩的基礎上對人口政策進行適時動態調整。世界各國在不同時期都有不同的人口政策，并不是一蹴而就的，都是在不斷進行調整與完善，說明人口政策的制定與實施必須考慮現實環境和條件，在保證不偏離政策目標的前提下進行靈活變動。人口政策所涵蓋的內容是寬泛的，不僅包括出生人口，還應包括老年人生活保障、男女平等等多方面的內容。從當前階段的政策效果反饋來看，全面開放二胎并沒有帶來短期的生育高峰，并且考慮到目前適育婦女總量在減少，人們的生育意愿普遍不高，應該適當放開生育至三孩，同時進行動態人口監控，適時調整相關社會政策，讓人口出生率處于平緩有序增加的狀態，同時避免因政策調整過度造成的矯枉過正。對出生率要做到更加細致的動態監測和信息化管理，運用大數據把握生育動向和意愿，為政策的調整提供數據支持。隨著經濟發展和人們生活觀念的改變，人們的意愿結婚年齡和生育年齡在不斷推遲，未來出生率有進一步下降的可能。因為之前的“單獨二孩”的政策未達到預期目標，因此，更需要監測“全面二孩”政策實施后的各項生育數據的變動，避免落入“低生育率陷阱”⑧，如果在監測過程中出現人口增長率繼續呈不斷下降的趨勢，不排除可以考慮做出全面取消生育限制，或者對在部分人口出生率下降過快的地區首先放寬生育限制的政策調整。

3.精細化

我國未來人口政策的制定應當更為精細化。一是政策內容的精細化。應當依照城鎮、農村以及各個地區不同的發展狀況采取不同的措施來細化生育政策，而不能簡單的一刀切。要根據政策對象所處地區的不同、收入狀況的不同、家庭負擔的不同等制定差異化的政策執行標準。二是政策執行精細化。人口政策執行精細化必須以人口數據統計和調查的動態化、實時化作為保證。因此，應當在人口調查統計中積極引入大數據技術，改變周期過長、調查難度大的傳統人口普查方式。而且要完善調查統計制度，讓數據及時反映實際情況，為人口政策的精細化調整提供決策依據。同時，在政策執行過程中，對于政策執行可能產生的不同結果要有充分的估計，盡量避免出現執行效果的偏差。三是政策結果評估的精細化。對于人口政策的執行效果評估應當建立量化標準體系，指標應涵蓋人口政策的環境、經濟、人文影響等各個方面，在人口出生率基礎上，考量人口政策的綜合社會效應。

綜上所述，我國面臨的不僅僅是人口老齡化問題，更多的是如何通過社會政策引導社會分配來保障人民的生活水準問題，只有這樣才能使人口生育回歸到一個良性的世代繁衍秩序中。人口政策的制定也不應僅僅考慮生育政策條件的放寬或者限制，而應通過人口政策平穩、科學、動態、有序地調整來提高社會資源配置效率并激勵人民的生育意愿，只有這樣才可能盡量削弱老齡化的負面影響，并促進我國社會實現長期穩定和諧發展。

注 釋：

①新人口論的主要提出人是馬寅初，提出時間為1957年，新人口論指出控制人口刻不容緩，不但要注重控制人口總量，更要注重人口素質、人力資源和技術更新，注重人口與就業、人口與資源環境的協調發展等重大問題。

②晚婚指的是提倡比法定結婚年齡晚2-3年結婚，法定結婚年齡是男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚育是指提倡婚后推遲2-3年再生育。少生是指穩定一個低生育水平。優生是指通過婚前檢查、孕婦定期檢查身體和科學的分娩等措施，避免生出有遺傳疾病的孩子。

③1970年的人口出生率為33.43‰，自然增長率為25.83‰，數據來源于《中國統計年鑒1986》。

④勞動年齡人口是指社會總人口中處于勞動年齡范圍內的人口。我國規定男子16-60周歲，女子為16-55周歲，這部分人口被視為勞動年齡人口。

⑤人口中非勞動年齡人口數中老年部分對勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。

⑥以年齡劃分人口結構時可以分為成長型、穩固型和衰老型。成長型即人口的出生率大大超過死亡率，人口中的青少年比例非常大。穩固型即人口的出生率與死亡率大抵相當，人口數量保持較為穩定的狀態，整體社會較為穩定。衰老型即人口的出生率略低于或等于死亡率，這種類型的社會人口趨于老齡化和減少，缺乏足夠的勞動力，容易引起社會問題。

⑦“4-2-1”模式即一個家庭中有四個老人，一對夫婦，一個獨生子女。這種倒金字塔的結構中間和底層承受的壓力過大。

⑧低生育率陷阱是指生育率一旦下降到一定水平以下，由于價值觀的轉變、生存壓力增加等多方面因素共同作用，生育率會繼續不斷下降，很難甚至不可能逆轉。