公共圖書館事業管理的“三駕馬車”——政策法律、發展規劃與評估定級

柯 平，張海梅，張 藍（．南開大學商學院信息資源管理系；．山東省圖書館）

公共圖書館是保障人民基本文化權益、向社會公眾免費提供文獻信息服務的公共文化機構，其公益性決定了公共圖書館的建設和發展主要依靠公共財政支持，因此政府是公共圖書館事業的建設主體，承擔著管理公共圖書館事業的責任。［1］自1980年中共中央書記處通過《圖書館工作匯報提綱》大力興辦公共圖書館以來，我國立足于社會主義初級階段的基本國情，逐漸形成了政策法律作保障、發展規劃為基礎與評估定級來督促的“三駕馬車”并駕齊驅的中國特色管理模式，為公共圖書館事業的發展保駕護航。

1 政策法律——進入法制化標準化的快車道

政策法律是公共圖書館事業管理的首要手段。改革開放以來，我國公共圖書館事業從政策管理發展到法制化管理，管理制度不斷健全，管理手段不斷成熟，有力地促進了我國公共圖書館事業的發展。

1.1 政策管理

1980年11月，我國成立了政府管理全國圖書館事業的專門機構——圖書館事業管理局，公共圖書館系統的管理機構在行政級別上得到了提升。

21世紀之前，我國公共圖書館事業以政策管理為主，2001年，文化部召開《圖書館法》專家座談會，正式啟動《圖書館法》起草工作，代表著我國公共圖書館事業開始邁入法制化管理時代。

本研究從《我國圖書館事業發展政策文件選編1949-2012》獲取了改革開放以來我國頒布的所有與公共圖書館事業相關的政策信息，共有100件。通過分析發現，我國公共圖書館事業政策的發布量經歷了從緩慢增長到快速增長的發展過程，具體發展態勢如圖1所示。

根據不同時期公共圖書館事業政策涵蓋的主題，大致可將改革開放40多年來我國公共圖書館事業政策劃分為四個發展階段。

圖1 1980-2019年我國公共圖書館事業政策數量發展態勢圖

（1） 起步期 （1980-1989）。1980年 5月 26日，受國家文物局黨委委托，時任北京圖書館館長的劉季平同志向中央書記處第23次會議做圖書館工作匯報，這是中華人民共和國成立以來中央第一次也是唯一一次專門聽取圖書館工作的匯報。［2］會議通過的《圖書館工作匯報提綱》直接促使了文化部圖書館事業管理局的成立以及我國公共圖書館事業分系統管理體制的確立，成為改革開放后我國公共圖書館事業發展的總綱領，是我國公共圖書館事業正式進入一個全新發展時期的具有里程碑意義的國家重要政策。

最初的10年，公共圖書館政策的制定主要圍繞文獻資源管理、圖書館事業規劃、館員管理以及服務管理，目的是重建并發展公共圖書館事業，因此，這期間發布的相關政策較多，但由于我國公共圖書館事業尚未走上正軌，管理體系尚未健全，政策發布主體的分布也較為廣泛。

（2）改善期（1990-1999）。1994年，文化部發布《關于在縣以上公共圖書館進行評估定級工作的通知》，我國公共圖書館事業開始走上“以評促建”之路。期間發布的公共圖書館政策以文獻資源建設、公共圖書館評估定級為主，公共圖書館事業仍處于打基礎的階段。這一階段政策數量最少，但政策發布主體最為多樣，一方面體現了公共圖書館事業與多個社會領域的發展息息相關，另一方面也反映了公共圖書館事業管理主體的分散。

（3）建設期（2000-2009）。這一時期有關文獻信息資源管理類的政策占比最高，其次分別是設備設施管理類和公共圖書館評估類，因而這段時間我國公共圖書館事業的發展以基礎建設為主。

2000年，文化部和財政部聯合發布《關于實施全國文化信息資源共享工程的通知》，標志著我國公共圖書館事業重視公共文化服務、推行文化均等化的開端，由此我國公共圖書館開始走上“重服務”的轉型之路。重大文化工程在政策推動下快速跟進。截至2010年底，文化共享工程已建成1個國家中心，33個省級分中心（覆蓋率達100%），2,867個縣級支中心（覆蓋率達95%），22,963個鄉鎮基層服務點（覆蓋率達67%），59.7萬個村基層服務點（覆蓋率達98%），累計為9.6億人次提供了服務。通過廣泛整合圖書館、博物館、美術館、藝術院團及廣電、教育、科技、農業等部門的優秀數字資源，文化共享工程數字資源建設總量已達到108TB，整合制作優秀特色專題資源庫 207 個。［3］

《公共文化體育設施條例》（2003）、《關于印發〈送書下鄉工程實施方案〉的通知》（2003）、《關于印發全國“十一五”鄉鎮綜合文化站建設規劃的通知》（2007）、《關于進一步加強古籍保護工作的意見》（2007）等政策的出臺體現了我國公共圖書館事業管理者觀念的轉變。

（4）發展期（2010-2019）。這一時期我國公共圖書館政策再次出現了爆發式增長，政策發布量為四個階段之最，我國公共圖書館事業進入快速發展時期。此階段頒布的政策都體現了對公共圖書館服務效能和業務標準化的重視，重點突出了公共圖書館的文化功能、教育功能。這一時期75%以上的公共圖書館政策由文化和旅游發布，政策發布主體的集中化趨勢體現了公共圖書館管理體系日漸完善。

“十二五”期間，全國公共圖書館免費開放得益于政策支持。2011年2月，文化部、財政部出臺《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》，［4］該政策對公共圖書館特別是基層公共圖書館的免費服務起到決定性的作用。此前，深圳圖書館于1986年在全國率先實現“免證進館”的管理模式，2006年又提出“免費、開放、平等”的辦館理念，拉開了全國公共文化場所全面免費開放的大幕。［5］

數字圖書館是公共圖書館發展的重要方向。2011年5月，文化部、財政部聯合印發《關于實施“數字圖書館推廣工程”的通知》，將公共圖書館信息化建設推向一個新階段。

“十三五”期間，國家強力推進以公共圖書館總分館制為核心的體系化建設。2017年，文化部頒布《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》，此規劃對公共圖書館的體系化建設指明了全新的發展方向。

法人治理是圖書館事業管理的必由之路。2011年7月，國務院辦公廳下發《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出，要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。2017年9月，中宣部、文化部等7部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》。這些政策對于各地公共圖書館建立理事會制度起到十分重要的指導和推動作用。

1.2 法制化管理

21世紀初期，我國公共圖書館事業管理進入法制化發展階段。2001年4月，文化部正式啟動圖書館法起草工作。2015年11月，文化部正式形成《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》報送國務院法制辦，12月，國務院法制辦就《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》面向全國征求意見。經過文化部、國務院法制辦以及全國圖書館界各方主體長達16年的努力，2017年4月19日，國務院常務委員會討論通過《中華人民共和國公共圖書館法（草案）》，決定將草案提請全國人大常委會審議。2017年11月4日《中華人民共和國公共圖書館法》正式通過，從此我國公共圖書館事業進入法制化管理新時期。

改革開放以后，上海、北京、深圳、湖北等十幾個省市紛紛制定并出臺地方性圖書館管理規章，在沒有全國性圖書館法的背景下解決了地方圖書館事業發展中的重要問題。而真正具有法規意義的地方圖書館法規研制進展緩慢，至今只有六部，即《深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）》（1997）、《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》（2000）、《湖北省公共圖書館條例》（2001）、《北京市圖書館條例》（2002）、《四川省公共圖書館條例》（2013）、《廣州市公共圖書館條例》（2015）。

值得注意的是，無論是政策管理還是法制化管理，都需要相應的監管或審查機制，否則無法達到立竿見影的效果。

2 發展規劃——從業務管理升級到戰略管理

戰略規劃是圖書館適應新環境、拓展服務能力的重要工具，是圖書館業務全面可持續發展的要求。［6］在國際公共圖書館界，通過戰略管理特別是通過戰略規劃推動公共圖書館事業發展，已經成為一個重要經驗。戰略規劃在我國是圖書館管理的一個薄弱環節，也是我國與國外發達國家公共圖書館事業發展差距的一個表現和原因。因此，要實現事業管理的升級，必須解決規劃的理論與實踐問題。

2.1 事業發展規劃

事業發展規劃是國家和地方政府管理圖書館事業的工具，也是圖書館事業管理的關鍵抓手。1982年11月，文化部圖書館事業管理局在湖南長沙召開圖書館事業發展規劃座談會，討論并起草了圖書館事業發展規劃，初步描繪了“六五”“七五”計劃期間及到20世紀末的發展目標，規劃了圖書館基本建設、干部培養及補充、業務建設等方面的要點，提出了保障規劃實現的各項措施。［7］由此引發了20世紀80年代的公共圖書館事業戰略研討熱，地方圖書館學會發揮了積極作用。如北京［8］、湖南［9］、廣東［10］、黑龍江［11］都紛紛召開本地區圖書館事業發展戰略專題研討會，著手制定發展戰略及規劃。與此同時，1986年《圖書館》雜志發起了“圖書館事業發展戰略研究”征文和評選活動，對于公共圖書館事業戰略研討起到了推波助瀾的作用。

到20世紀90年代末和21世紀初，圖書館事業發展戰略研究達到了高潮，出版了系列成果，重要戰略研究成果有《當代中國的圖書館事業》（1995）、《中國圖書館發展戰略研討會論文集》（1996）、《21世紀圖書館可持續發展戰略》（2001）、《戰略思考：圖書館發展十大熱門話題》（2002）、《圖書館知識服務戰略研究》（2004）、《圖書館創新服務戰略研究》（2005）、《國家可持續發展的圖書情報事業戰略》（2006）、《圖書館發展戰略：共建圖書館的應用模式》（2007）等。

2010年3月，由文化部社會文化司牽頭的《公共圖書館事業發展“十二五”規劃》編制工作啟動，［12］經過深圳圖書館、國家圖書館研究院等單位相關研制工作，于2011年9月完成“征求意見稿”，并在同年10月的全國公共圖書館工作會議上做了編制說明。規劃緊扣“公共圖書館服務體系”這一主線，在內容框架上包括公共圖書館事業的發展基礎、總體思路、重點任務和保障措施四個部分，提出了10個方面的戰略重點，還提出了公共圖書館事業發展的9個方面16個量化指標。［13］這是我國第一次組織編制全國公共圖書館事業發展的中長期規劃，對指導公共圖書館事業未來5年的發展具有十分重要的意義。

2014年6月，文化部委托國家圖書館研究院研究全國公共圖書館事業發展“十三五”規劃制定工作，引起圖書館界對于事業發展新環境和整體發展戰略的極大關注。雖然《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》直至2017年7月才正式發布，［14］但對于今后一個時期圖書館的發展方向、重點任務都作了明確的規定，是一部經過科學論證且具有戰略意義的事業規劃。《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》密切結合圖書館事業發展的公共文化環境，提出了“十三五”時期全國公共圖書館事業發展的主要指標，詳細列出了8大任務、19個項目。其中，8大任務分別是：① 完善公共圖書館設施服務網絡；② 加強文獻信息資源保障能力建設；③ 提高服務效能，推進公共圖書館服務均等化建設；④ 加強新技術應用，提升數字化服務能力；⑤ 充分利用館藏資源，傳承和弘揚中華優秀傳統文化；⑥ 加強政策理論研究，完善相關法律法規和行業標準；⑦ 創新管理體制機制，促進社會化發展；⑧ 加強國際交流與合作，進一步提升國際影響力。［15］全國公共圖書館事業發展規劃出臺后，各地區會在自身公共圖書館事業實踐基礎上相繼出臺符合全國公共圖書館事業發展規劃要義的地區性公共圖書館事業發展規劃，使公共圖書館事業發展規劃對公共圖書館事業發展的指導更具有針對性。

2.2 圖書館戰略規劃

20世紀80年代，一些省級圖書館開始重視并制定圖書館發展規劃。然而，圖書館戰略規劃既需要借鑒國外公共圖書館戰略規劃的成功經驗，也需要理論指導。進入21世紀，理論研究的熱點從事業整體發展戰略研究轉向個體圖書館的戰略規劃研究，產生了一批研究團隊和重要成果。2008-2013年，柯平主持完成了國家社科重點項目“公共文化服務體系中的圖書館戰略規劃模型與實證研究”，先后出版了《圖書館戰略規劃：理論、模型與實證》（2013）、《圖書館戰略規劃研究》（2014）、《圖書館戰略管理》（2015）三部著作，研究提出了適合我國圖書館戰略規劃的理論模型，項目成果指導了我國各類型圖書館的規劃工作。王世偉、柯平、賈東琴等為公共圖書館“十三五”規劃制定提供了具體的指導。［16-18］

“十二五”和“十三五”時期，公共圖書館對發展規劃普遍重視，產生的影響有以下幾個方面。

（1）公共圖書館界的戰略意識不斷增強，圖書館領導逐步掌握戰略思維，戰略管理在圖書館管理中開始提到議事日程。如杭州圖書館通過“十二五”規劃，創新理念，實現“平民圖書館、市民大書房”向“第三文化空間”的轉型，樹立文化、科技、教育“三位一體”的公共設施形象，與杭州國際化大都市的城市定位相適應。［19］

（2）規劃緊密結合國家和地方經濟與社會發展戰略和文化發展戰略，面向社會需求，推動圖書館抓住其發展的戰略機遇期。“十二五”期間，公共圖書館通過規劃，加強了基礎建設，促進了服務的全面發展。“十三五”期間，很多公共圖書館通過規劃，強化了公共圖書館服務體系建設，推進服務效能大幅提升。各類公共圖書館在制定本館戰略規劃時都會參照全國及地區公共圖書館事業發展規劃、公共圖書館政策法規、公共圖書館國家或行業標準等。相比于公共圖書館事業規劃的全局性、指導性，各省、市、縣公共圖書館的戰略規劃較多關注本館的定位、愿景、業務活動等方面，更多考慮本館人力、物力、財力等實際資源水平，實踐性更強。各省、市、縣公共圖書館的戰略規劃有助于其明確自身使命，了解自身資源優勢，提高本館組織管理能力，從而推動我國公共圖書館整體事業管理水平的提升。

（3）規劃與圖書館的發展水平相適應，一方面，規模較大、發展水平較好的公共圖書館對戰略有較好的認知，普遍重視規劃工作；另一方面，規劃對于這些圖書館的發展也起到了明顯的促進作用。從橫向看，東部發達地區的公共圖書館主動積極開展規劃工作，規劃發揮了較好作用，而中西部欠發達地區不少圖書館對于規劃工作不夠重視，很多規劃成為“應付”之作，編寫后即鎖于領導的抽屜里，沒有發揮規劃的應有之義。從縱向看，省級圖書館積極開展規劃的相關研究，制定規劃并開始重視規劃的發布與宣傳，相比之下，市縣級公共圖書館特別是縣級公共圖書館對規劃的重視程度不夠。

（4）規劃推動圖書館全面發展，也引導關注重點領域。一些圖書館除制定整體發展規劃外，還制定專項發展規劃。如安徽省圖書館在其網站上連續發布了“十一五”“十二五”“十三五”三個時期的發展規劃。［20］“十二五”制定有《安徽省圖書館地方文獻資源“十二五”建設規劃》和《安徽省圖書館“十二五”人才培訓規劃》。2016年7月，安徽省圖書館還發布了《安徽省圖書館人才隊伍建設“十三五”規劃》《安徽省圖書館地方文獻資源建設“十三五”規劃》《安徽省圖書館三大數字文化工程“十三五”規劃》《安徽省古籍保護“十三五”規劃》《安徽省圖書館信息化建設“十三五”規劃》《安徽省公共圖書館閱讀推廣聯盟“十三五”發展規劃》。

（5）規劃的生命在于實施，在于對圖書館工作產生的實際效果。公共圖書館發展規劃不僅有了科學制定的標志性成果，而且有了規劃實施的管理績效，戰略規劃產生了廣州模式和東莞模式。廣州模式指廣州圖書館與中山大學資訊管理學院研究團隊合作，先后完成了《廣州圖書館2011-2015年發展規劃》和《2016-2020年廣州圖書館發展規劃》。前一個規劃以新館開館為契機，歷時11個月（2009年11月至2010年10月）完成，提出“建設國內一流、國際先進的國家中心城市圖書館”的總體目標。2012年12月28日，廣州圖書館新館試運行；2013年6月23日，廣州圖書館正式全面開放，新館建筑面積100,444平方米，成為世界上單體建筑面積最大的城市圖書館之一，規劃對于新館建設和發展起到了重要作用。后一個規劃歷時8個月（2015年3月至11月）完成，很好地承接了上一個規劃，確立了新的規劃目標“建設以人為中心、一流的國際大都市圖書館”。2012年，廣州圖書館入選“新廣州好”百景之一；2014年，日均接待用戶2萬人次，外借文獻24萬冊次，注冊用戶964人，創造了我國公共圖書館服務的記錄。［21］東莞模式指東莞圖書館與南開大學商學院研究團隊合作完成“十三五”戰略規劃。早在2002年，東莞圖書館就制定了《東莞圖書館新館建設與發展規劃綱要（2002-2010）》。2005年9月28日，東莞圖書館新館正式開放，陸續開展主題年活動，包括“活動年、管理年、規范年、研究年、微笑年”等。2010年，東莞圖書館制定了《東莞圖書館“十二五”發展規劃》，率先采用國際上先進的卓越績效管理模式，獲得2012年“東莞市政府質量獎”。2014年10月24日，東莞圖書館理事會正式成立。2014年11月，東莞圖書館聯合南開大學歷時13個月（2014年11月至2015年12月）完成“十三五”戰略規劃，這一規劃在戰略管理理論指導下，經過了科學的論證和理事會審議通過，促進了東莞圖書館在社會化、專業化和信息化三個維度上謀求新的發展，為使其在國內先進的基礎上邁向國際一流起到了指引和引擎作用。

（6）與發展規劃相關的年報工作取得突破性進展。公共圖書館年報制度是公共文化信息公開的范疇，《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十一條規定“要建立公共文化服務開展情況的年報制度”。2018年，中國圖書館年會有一個主題為“城市圖書館年報制度”的分會場，柯平在會上作了題為《公共圖書館法治化環境下信息公開制度》的報告。為推動年報的科學編制，主辦方中國圖書館學會公共圖書館分會城市圖書館工作委員會發布了《城市圖書館2017年度發展報告》及《公共圖書館年度報告編制指南（建議稿）》。近幾年來，不少圖書館及時在網站上發布年報，如安徽省圖書館網站發布了2013-2018年度報告，最新的2018年度報告于2019年6月18日發布。［22］這些措施和做法在一定程度上起到了示范帶動作用。

3 評估定級——全面推進事業發展

圖書館評估定級工作在公共圖書館事業管理中不僅僅起著監督各類公共圖書館是否遵守相關政策法規和標準，是否積極參與公共圖書館事業發展的重要作用，而且起著全面推進事業發展的關鍵作用。

3.1 六次評估定級取得的突出成績

公共圖書館評估工作始于1992年底，1992年12月，全國公共圖書館工作會議在廣西柳州召開，這是圖書館主管部門實現工作轉變的一次重要會議。根據這次會議精神，1993年，全國開展了公共圖書館的評估定級試點工作，經過對近四百個試驗館的辦館條件和各方面的工作進行測評，證明了評估工作的作用與影響。1994年3月，在武漢召開的全國公共圖書館評估工作座談會總結了評估試點工作，部署了全國性評估定級工作。文化部圖書館司司長杜克同志在會上強調評估工作就是練內功，根本目的是推動事業發展。［23］1994年3月，文化部發布文件《關于在縣以上公共圖書館進行評估定級的通知》，由此開始了全國公共圖書館評估定級工作。此后，幾乎每四年一次，至2017年共進行了六次全國公共圖書館評估定級工作。

經過20多年的發展，我國公共圖書館評估定級工作已比較成熟，形成了系統化、標準化的省、市、縣不同行政級別的公共圖書館和少年兒童圖書館評估指標體系。

每次評估定級，對全國公共圖書館事業是一個大的推動。從上等級館的情況看，1994年第一次評估定級，上等級館只有1,144個（占44%），而到2017年第六次評估結束，已達到2,522個（占84%），上等級館數量翻了一番多；一級館漲幅更高，從1994年只有68個一級館，到2017年有969個一級館，翻了14倍多。

表 1994-2017年六次公共圖書館評估定級基本情況

3.2 政府與學會上下聯動推動評估定級工作開展

我國公共圖書館評估定級，一直以政府為評估主體，充分發揮了各級政府在評估定級中的組織領導作用。隨著評估定級的發展，形成了公共圖書館評估定級的政府推動模式：文化部負責每次評估定級的標準制定、文件發布和全國組織領導，重點對省級圖書館進行評估；各省級文化主管部門負責本省（自治區、直轄市）的市、縣圖書館評估。

中國圖書館學會和地方圖書館學會在歷次評估工作中積極配合政府開展相關工作，扮演著參與者和執行者的角色。在2004年第三次評估定級工作中，中國圖書館學會承擔了制定各級圖書館評估標準《細則》工作，2009年第四次評估和2013年第五次評估，中國圖書館學會除制定評估標準《細則》，還接受文化部委托開展了評估定級前的培訓工作，在評估定級工作中發揮了更大作用。2017年第六次評估是一個根本的轉變，由中國科協與文化部協商，將第六次評估作為中國圖書館學會有序承接政府職能轉移工作的重要嘗試，這一舉措徹底打破了公共圖書館評估單一主體的局面，形成了由文化部負責統籌評估定級的整體工作，并由中國圖書館學會配合負責評估工作的具體組織實施的雙主體新格局。從2015年1月到2017年底，中國圖書館學會組織專家團隊完成了評估標準、標準細則和打分細則的研制，2016年8月7日-17日，在全國5省、區、直轄市共計8個不同級別、不同類型的圖書館開展了試評估工作，組織開展了第六次評估的全國性培訓，承擔了省級館評估的具體組織實施工作。各地方圖書館學會配合地方政府以及中國圖書館學會進行本地的評估培訓與相關組織工作。

歷次公共圖書館評估，形成了政府組織，全國一盤棋，上下聯動的局面。第六次評估，更是形成了政府與學會聯合，雙向上下聯動，共同推進事業發展。

3.3 評估定級促進東中西部圖書館事業均衡發展

公共圖書館評估對東中西部公共圖書館發展起到了促進作用，評估引起地方政府對圖書館事業的高度重視，不僅從縱向上增加了數量、擴大了規模，而且從橫向上解決了中西部公共圖書館相對落后的局面。首先是促進了中西部地區政府對公共圖書館事業的重視程度和經費投入，改善了中西部地區圖書館基礎設施薄弱、經費不足的困境。以第五次評估為例，中部地區財政撥款從評估前2012年的194,025萬元增加到評估當年2013年的230,524萬元，新增藏量購置費從評估前2012年的22,580萬元增加到評估當年2013年的29,072萬元，萬人均建筑面積從評估前2012年的60.04m2增加到評估當年2013年的67.925m2；西部地區財政撥款從評估前2012年的230,406萬元增加到評估當年2013年的256,063萬元，新增藏量購置費從評估前2012年的20,738萬元增加到評估當年2013年的28,600萬元，萬人均建筑面積從評估前2012年的69.33m2增加到評估當年2013年的74.471m2。

高投入帶來高產出，經費增長和基礎設施改善促進了服務效能的提升。以第五次評估為例，中部地區總流通人次從評估前2012年的10,261萬人次增加到評估當年2013年的11,044.13萬人次，書刊文獻外借冊次從評估前2012年的8,410萬冊次增加到評估當年2013年的8,986.47萬冊次，舉辦活動從評估前2012年的22,506次增加到評估當年2013年的26,617次；西部地區總流通人次從評估前2012年的8,224萬人次增加到評估當年2013年的8,963.60萬人次，書刊文獻外借冊次從評估前2012年的5,902萬冊次增加到評估當年2013年的6,886.44萬冊次，舉辦活動從評估前2012年的21,722次增加到評估當年2013年的25,968次。

到第六次評估時，投入與產出的增長更為明顯。以浙江省為例，2013年第五次評估上等級館有84個，2017年第六次評估上等級館有95個，2018年全省持證讀者1,868.9萬人，比上年增加9.2%。全省公共圖書館新增各類文獻702.0萬冊（件），藏量達7,888.6萬冊（件）。再以山東省為例，2013年第五次評估上等級館有120個，2017年第六次評估上等級館有142個，2018年全省持證讀者421萬人，比上年增加25%。全省公共圖書館新增各類文獻425萬冊（件），藏量達6,332萬冊（件）。

公共圖書館的公益性使得其發展水平與當地公共財政支持力度息息相關，我國東中西部地區經濟發展水平的差異直接導致了東中西部公共圖書館事業發展水平的不一致。公共圖書館評估定級有利于提高地區政府對當地公共圖書館事業的關注度，提高對當地公共圖書館事業的支持力度，同時也有利于發展水平較低的公共圖書館了解自身不足，找準努力方向，從而縮小我國東中西部公共圖書館事業發展差距，提升我國公共圖書館事業整體發展水平。

4 結語

經過40多年的發展，我國公共圖書館事業已在制度層面實現了宏觀（國家圖書館事業）、中觀（地區圖書館事業）與微觀（個體圖書館管理）相結合的管理模式（見圖2）。

圖2 我國公共圖書館管理模式

政策法規沿著“國家—地區—具體”方向遞進，為全國以及區域性公共圖書館事業的發展提供方向和指引。發展規劃既有全國性，也有地區性，都是事業發展規劃，只有具體圖書館的戰略規劃才能成為公共圖書館業務操作的指南。而圖書館評估，從某一圖書館來說，自身的評價是業務管理的基本方法，而地區和全國性的評估形成一種制度，促進公共圖書館事業發展，三者相輔相成，從宏觀到中觀再到微觀全方位為我國公共圖書館事業的發展保駕護航。

政策法律、發展規劃和評估定級是我國各級政府管理公共圖書館事業的三大手段，相當于“三駕馬車”，三者并駕齊驅，驅動事業快速發展。改革開放以來我國40年的公共圖書館事業發展實踐，證明了這“三駕馬車”是卓有成效的，它們相輔相成，有力地推動了我國公共圖書館事業的發展。回顧歷史，總結公共圖書館事業發展的經驗，必須強化事業管理，其中，發展規劃是基礎，評估定級是手段，政策法律是保障。展望未來，要繼續發揮政策法律、發展規劃與評估定級這“三駕馬車”的作用，將這三者當作事業管理的至勝法寶，在此基礎上，將政策法律管理推向法治化管理；將發展規劃管理推向戰略管理；將評估定級管理推向評價常態化管理。這樣，通過事業管理的轉型升級，促進我國公共圖書館事業可持續發展，成為世界圖書館事業的引領。