云南省特色農業產業投資基金研究

夏素萌

摘要：云南特色農業主要指高原特色農業。發展高原特色農業，是云南突破傳統農業發展瓶頸的關鍵。為此，政府增加了在資金和政策上的扶持，建立高原特色農業專項基金、產業發展基金，從而確保其健康發展。但是在實際運作中存在專項資金投入力度不夠、基金發展環境不完善、職責定位不明確等問題。為此，本文從四個方面提出建議。

關鍵詞：高原特色農業 農業專項資金 產業發展基金

一、引言

云南省農業產業資源得天獨厚，優勢明顯。“十三五”時期，政府將發展高原特色現代農業產業作為一個重點項目來發展和推動。2016年，云南省重點產業發展母基金在昆明正式設立，利用財政資金設立產業投資基金，通過資本撬動，帶動產業發展，此舉顯得尤為重要。對于特色農業，國外學者斯蒂格利茨（2000）認為：“特色農業是一種基于地區優勢，生產出有地區持色、市場競爭力農產品的農業生產類型”;對于產業投資發展基金，史張彰（2005）指出：農業產業投資基金作為一種全新的制度應運而生，使農業產業投資和資本市場融資有機地結合在一起，為我國農業產業項目提供了巨大的資金支持，其通過實證分析發現市場資金對農業的發展效果明顯，進一步提出我國應盡快建立農業產業發展基金。韓斌、闞曉西、申婷婷（2010）提出建立農業產業發展基金的必要性。廖建湘（2012）考察農業產業投資基金，研究了雙重委托代理機制等在內的農業產業投資基金的治理問題，為人們研究農業產業投資基金提供了一個新的視角。曹志艷（2014）提出了農業產業發展基金產融結合的發起模式。綜上所述，設立產業投資基金是云南一項重大改革和創新工作，其中，高原特色農業產業投資基金對于增強云南省農業的發展，增加農民收入，具有十分重要的作用。

二、高原特色農業產業投資基金的分類

（一）高原特色農業專項資金

高原特色農業發展的政府扶持專項資金，其補助對象是在云南境內建立并直接從事高原特色農業的生產和經營活動，同時與農戶利益息息相關的具備法人資格的企業、合作組織或農技服務單位。主要通過無償補助的形式對高原特色農業給予貨幣或非貨幣性的補助：一是財政撥款，如農田水利建設的專項資金。經統計，2017年，云南省地方政府一般公共預算支出為5712.97億元，674.82億元財政資金用于農林水事務支出;二是財政貼息。貼息有兩種方式，一種是給貸款對象發放利息的補貼金，另一種方式是直接替貸款人向銀行支付部分或全部貸款利息，三是無償劃撥非貨幣性資產，如土地使用權等。

專項資金的投入能促進農民收入及其政府財政預算收入増加。發展特色農業能保持云南省農業持續、穩定的發展，對于增加農民收入、提高云南省生產總值、增加財政收入，均有促進作用。隨著特色農業的發展，云南省農業總產值在逐年遞增，由2013年底的農業總產值1860.80億元，到2017年底達到2338.37元，增長了25.7%。

政府財政收入近五年來一直呈増長趨勢，2017年底政府公共財政預算收入達1886.17億元，比2013年底的1611.30億元增長了約17.1%。

（二）高原特色農業產業發展基金

結合云南省高原特色農業發展的實際情況，現階段所提供的專項資金還遠遠無法滿足當地對資金的實際需求，融資渠道過于狹窄。中央在2009年的“一號文件”中第一次提出“具備條件的地區可以建立政策性的農業發展基金或農業投資公司”，次年更加明確提出“建立農業產業發展基金”。在這種環境和形勢下，專門針對農業產業的發展基金形成，云南省設立的基金重點扶持有著較高市場競爭力、擁有資源優勢、科技含量較高的農業產業，概括起來就是扶持高原特色農業。

1.高原特色農業產業發展基金的設立要求。一是堅持政府引導：對于云南省目前的發展現狀來說，一方面，產業發展基金融資模式還不健全，發展環境還不完善，并且運用于農業產業中的資金更少，這就需要政府去領導、支持，在政策上給予對高原特色農業發展的支持;另一方面，因為農業產業發展基金需要募集大量資金，目前，根據云南省的實際情況，如果單純的依靠分散資金，可能達不到一定的基金規模，這就需要政府鼓勵引導銀行、金融機構或大型企業積極融資。2018年，云南省發改委公布了《2016年云南省重點產業發展基金項目中期績效再評價報告》。其中，高原特色農業基金募集情況如表1所示，基金的組織管理情況如表2所示。

二是堅持以產業為主導：在基金的投資上，高原特色農業產業發展基金要堅持以產業為主導，優先選擇科技型、潛力巨大、發展前景好的特色農業項目。力保基金用在最需要支持的地方，以促進高原特色農業的快速發展。三是堅持市場導向：在基金的管理方面上，高原特色農業產業發展基金要根據市場要求，對基金的管理團隊進行嚴格要求，強化資本、運營模式的管理，建立符合市場需求的基金管理體制。

2.高原特色農業產業發展基金的設立形式。高原特色農業產業發展基金是由基金的發起人發起，基金的購買人認購，在共享、自愿的基礎上設立的契約型基金。

基金的發起人即普通合伙人，是基金組織團體。一方面，發起人在基金的發行中起到首要作用，所以必須對發起人的資格進行嚴格的審查，保障基金投資者合法權益不受損害。另一方面，根據基金的特點不僅提供資金上的支持，還要提供基金經營管理經驗。所以在高原特色農業產業發展投資基金的發起人中要具備兩方面能力的團隊，一部分發起人要具有雄厚的資本實力，另一部分發起人要具有豐富的資本經營管理經驗。基金的購買者即有限合伙人，即基金的投資人，是基金的所有者、基金收益的受益人，不參與管理或控制基金的投資業務，但有權監督發起人執行合伙事務，以出資額為限承擔有限責任。

3.高原特色農業產業發展基金的運作過程。高原特色農業產業發展基金的運作過程包括三個步驟，即融資、投資以及退出。

一是融資過程：融資過程就是合伙人通過發行基金份額，以私募基金的形式向政府、企業、機構團體以及居民籌集資金。二是投資過程：基金公司對這些高原特色農業項目進行篩選，通過考察、調研以及專家評審，選出發展潛力好、農產品質量有保證及有市場發展潛力大的農業項目，再對這些預先選出的高原特色農業項目進行項目評估，最終選出最具有投資價值的高原特色農業項目進行投資。三是退出過程：是指在高原特色農業項目成功后，將所持有的股份賣出，實現基金投資者的増值收益。

三、政府資金扶持中存在的問題分析

（一）高原特色農業專項資金在扶持中存在的問題分析

專項資金投入力度不夠，盡管政府給予的資金扶持力度每年都在增加，然而依然無法與實際發展所需保持平衡。如2014年，臨滄市安排高原特色農業專項發展資金3000萬元，統籌用于咖啡、茶葉等高原特色優勢產業發展。但是，從總體上看，投資力度對于云南省的發展來說還是不夠，不能滿足云南省高原特色農業的發展需要。

資金管理缺乏嚴謹的考核監督體系，近些年，就高原特色農業專項資金問題，政府增加了監管力度，然而實際中的支農項目眾多，資金大多由幾個部門分別管理，而這些部門對資金的管理所采取的具體措施又存在差異，缺乏統一的規范，極易導致項目資金脫離有效的監管，在缺少嚴格管理的情況下，就會造成監督有失規范，缺少透明度;另外，對項目資金進行績效評價時，盡管在這個過程中，政府是第一個對支農資金進行績效評價的環節，而且也制定了很多具有針對性的評級指標及體系，然而這些體系目前還不具備規范性，同時缺乏制度化。目前開展的績效評價，也多用于對區域間資金的分配和調整，還未上升到高原特色農業專項資金的建立和政府扶持預算的高度。

（二）高原特色農業產業發展基金在扶持中存在的問題分析

與其他省份相比，云南省的經濟發展速度相對緩慢，特色農業區建設速度相對落后，單一的依靠政府的資金扶持無法從根本上解決資金短缺問題，所以需要政府積極的引導，使更多產業投資基金填補剩余的資金缺口。但是從目前云南的基金發展情況來看，還存在很多問題，比如金融機構參與度低、基金管理和使用缺乏合理性、退出機制單一等，進而制約了特色產業基金的快速發展。

從基金發展環境角度來看，昆明市政府為了使專項基金能夠得到更好的發展，近些年陸續頒布了關于基金的管理辦法，這些辦法大都是從整體方向和角度制定的，而專門就高原特色農業產業發展而制定的基金政策或法規還沒有出臺，同時與產業發展基金有關的政策等還不夠成熟和完善，所以還需政府加強在政策上的扶持，在融資方面，因為特色農業產業籌資規模的要求都比較高，而主要通過銀行和其他金融機構、當地龍頭企業以及居民的投資還遠遠無法滿足融資目標的需求。在投資方面，基金管理機構對提交的申報項目未按審核制度和流程等進行公平、公開的篩選，整個過程脫離了有效的監管，缺乏相關機制的保障。在退出機制方面，目前使用的退出方式非常有限，比如上市、股權出售、兼并或收購、破產清算等。

四、對策建議

（一）加大政府政策扶持力度

云南省高原特色農業產業投資基金必須要有政府給予政策上的扶持。第一，從農業產業基金環境角度來說，政府必須給予高度重視，要在最短的時間里加快對基金政策的建立和完善，使基金發展更加標準和規范，政府要給予充分的保障。第二，政府要加強對農業產業基金的正確引導，若要確保基金的順利成立，同時可以被充分的利用，必須要有政府的全力支持。為了使高原特色農業發展基金的作用和效力得到充分發揮，推動農業的快速發展，政府應加強以下幾方面的改進：首先，制定稅收優惠政策，并使其落到實處。比如可以除去股息后再征收稅額，或者將收益免稅期進行延長等;其次，不斷完善特色農業的政策體系，對惠農政策的內容加以完善，各項操作流程盡量簡化，為專項基金的發展創造穩定良好的經濟基礎和環境;再次，不僅要依靠政府對專項基金給予資金上的支持，另外也要引導基金發起人開展籌資活動，出臺發展農業基金的優惠政策，從而使更多金融機構、龍頭企業、廣大居民支持高原特色農業的發展，比如可以將過程中的涉政事務進行簡化處理等。作為政府，必須加大對惠農政策的落實，并使其不斷完善，鼓勵和支持涉及發展農業的相關事務，激發各界參與農業活動的熱情與積極性，從而推動高原特色農業的快速發展。

（二）加大政府資金扶持力度

云南省在本身具備的生態優勢下，大力發展高原特色農業，積極開展農業的轉型和升級。而開展一切活動的基礎必須要有完善的基礎設施給予保障，然而云南在此方面的建設依舊比較薄弱，主要表現在：第一，農產品物流設施建設落后，無法適應時代的發展要求，交通條件有限，其中怒江、臨滄、迪慶尚未開通高速，全省還有6個縣未開通高等級公路，支線以及鄉村公路發展更是嚴重滯后;第二，農田水利建設落后，灌溉設施無法滿足當地實際灌溉需求。這就要求政府必須增加資金方面的支持，新修水利，建立物流配套設施，以確保高原特色農業的快速發展。

另外，云南省高原特色農業科技含量低，生產基地的設施不完善，農民的現代化意識、知識結構以及技能都明顯落后，從而延緩了當地特色農業的發展進程。因此政府要給予資金、科研等方面的投入，并加強對設施的建設和完善;另外還要給予人力資本上的投入，對當地農戶進行專業農事生產知識的傳授，對相關知識進行宣傳，或者進行培訓，從而使人才資本不斷提高。

（三）建立多元化的投融資體系

從目前來看，制約高原特色農業發展最主要的問題就是缺乏足夠的資金，只有資金問題得到有效緩解，產業發展進程就會大大加快。因此，政府鼓勵并積極引導發展多元化的融資渠道和相關機制，使各類資金不斷流入高原特色農業的發展中來。政府首先要加大對農業專項資金的投入，二是積極引導金融機構資本投入，三是積極鼓勵社會資本投入。

（四）優化政府扶持資金的支出結構

如今，經濟發展速度不斷加快，政府也加大了對高原特色農業的資金支持，然而，由于目前制定的支農資金分配和使用制度尚不完善，從而導致資金并未有效地運用到農業產業發展中，未使資金的生產效率得到最大程度的發揮，因而優化資金支出結構對于發展高原特色農業的持續健康發展具有重要的現實意義。

基金項目：云南師范大學研究生科研創新基金項目。

參考文獻：

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（作者單位：云南師范大學）