試論政務(wù)大數(shù)據(jù)

徐冠軍

摘要：隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，政府回應(yīng)的改造問題迫在眉睫。改革開放以來，我國政府采用的是維穩(wěn)性、選擇式回應(yīng)，已經(jīng)不能適應(yīng)新時全面發(fā)展的需要，必須采用數(shù)字化治理才能有效滿足新的需求。政務(wù)大數(shù)據(jù)以全數(shù)據(jù)、全過程決策、執(zhí)行與反饋，是政府回應(yīng)改造的現(xiàn)實(shí)性路徑。

關(guān)鍵詞：政務(wù)大數(shù)據(jù);政府回應(yīng);維穩(wěn)性回應(yīng);數(shù)字化治理

中圖分類號：D601 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）08-0003-04

Abstract：With the transformation of major contradictions in our society， the issue of government response to reform is imminent. Since the reform and opening up in the past， the Chinese government has adopted a stable and selective response. They are no longer able to adapt to the needs of full-time development， and must adopt digital governance to effectively meet new demands. Government affairs big data with full data， whole process decision-making， execution and feedback is the realistic path for the government to respond to the transformation.

Key words：Government big data; Government response; Selective response; Digital governance

習(xí)近平同志在十九大報告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，意味著政府回應(yīng)方式也需要進(jìn)行相應(yīng)的改造。只有這樣，才能為解決新時代社會主要矛盾提供堅實(shí)的支持。

一、從引領(lǐng)性回應(yīng)到維穩(wěn)性回應(yīng)：我國政府回應(yīng)的歷程

回應(yīng)（response），即人們對于某種外部信號的某種特定的應(yīng)對。在一般意義上，政府回應(yīng)是指“政府對社會（包括公眾、各類社會主體、各個服務(wù)對象）訴求所作出的回答、答應(yīng)或響應(yīng)。”[1]由于政府生存與社會存在密切相關(guān)，因此，自從國家產(chǎn)生以來，政府就具有回應(yīng)的功能。

不過，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，政府的回應(yīng)都是一種疏離性回應(yīng)。統(tǒng)治者之所以回應(yīng)社會主體的訴求，很大程度上是因為如果不進(jìn)行回應(yīng)，統(tǒng)治秩序?qū)嵏玻苯油{統(tǒng)治者的地位。只有到了近代，一方面，過去的君權(quán)神授觀念被人民主權(quán)觀念替代，政府在法理上被認(rèn)為是基于人民授權(quán)的存在，政府承載回應(yīng)人民訴求的義務(wù);另一方面，現(xiàn)代社會的開放性與流動性，使得民眾可以用腳投票或者用手投票，對于政府進(jìn)行有效的選擇。這迫使政府不得不積極應(yīng)對民眾的訴求。只有在這時候，回應(yīng)“意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題”[2]政府回應(yīng)才具有了真正的責(zé)任意義。成為國家事務(wù)的核心構(gòu)成部分。

中國的政府回應(yīng)是從中華人民共和國建立開始的。在此之前，中國政府既無此類意向，也無此類能力。在觀念上，無論是北洋政府，還是國民黨政府，普遍持有古代社會的精英主義理念，缺乏現(xiàn)代社會所具有的平等主義理念。北洋軍閥自不用說，國民黨內(nèi)部雖然有不少人鼓吹民主與科學(xué)，但是在身份認(rèn)知上始終與普通民眾保持疏離，很少真正深入到民眾中，與民眾共同生活。只有中國共產(chǎn)黨堅持為人民服務(wù)的初心，與人民同呼吸共命運(yùn)，真正回應(yīng)民眾的訴求。在現(xiàn)實(shí)中，無論是北洋政府還是國民黨政府，都缺乏深度的社會控制與動員能力，對于來自于社會基層的訴求，缺乏組織化回應(yīng)能力。中國共產(chǎn)黨則深入基層，建立起龐大基層組織網(wǎng)絡(luò)，為有效回應(yīng)民眾訴求奠定了堅實(shí)的組織基礎(chǔ)。

建國初三十年期間，我國政府的主要方式是引領(lǐng)性回應(yīng)。這種回應(yīng)的主要特征是：在回應(yīng)的目標(biāo)設(shè)定方面，以政府的主動供給為主導(dǎo)。黨和政府所規(guī)劃的施政目標(biāo)，有著強(qiáng)烈的意識形態(tài)與宏觀戰(zhàn)略特征。更準(zhǔn)確的來說，黨和政府所回應(yīng)的是宏觀意義上的國家與人民的訴求，而非現(xiàn)實(shí)的具體的民眾個體的訴求。在回應(yīng)實(shí)現(xiàn)方式上，政治性運(yùn)動式動員是主要手段，在政府回應(yīng)的過程中，民眾并非簡單的消極的響應(yīng)政府號召的順從者，而是要求必須是一個積極的參與者，其中不能積極參與的個人被定性為階級敵人，被定義為行動的反對者與破壞者。它在空間范圍上有著明顯的規(guī)模化、擴(kuò)大化的特征。即將某種特定群體、特定區(qū)域、特定行業(yè)的訴求予以空間上的放大，將其轉(zhuǎn)換為全民性、全局性問題;在時間意義上具有危機(jī)性內(nèi)涵，所有事務(wù)在本質(zhì)上都是時不我待、生死攸關(guān)的問題。在改造效果上，由于政府的回應(yīng)都具有上綱上線的泛政治化特征，因此，這種回應(yīng)在意識形態(tài)和宣傳上具有顯著的效果，但是在事實(shí)層面卻多有不足，往往與宣傳或者預(yù)期設(shè)定有較大的差異。

這種引領(lǐng)性回應(yīng)，在本質(zhì)上是一種從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)化國家轉(zhuǎn)變過程中，基于重構(gòu)國家，同時解決基礎(chǔ)性生存與公共服務(wù)需要而采用的一種全民動員，全面管制策略的結(jié)果。它的優(yōu)勢在于能夠較好的回應(yīng)社會基礎(chǔ)性生存與服務(wù)訴求，其劣勢在于不能有效回應(yīng)社會發(fā)展訴求。所以，這種回應(yīng)方式可以在短期內(nèi)使用，卻無法長期適用，可以在特定時段，國家面臨生存危機(jī)狀態(tài)下適用，卻不能在國家處于長期和平發(fā)展?fàn)顟B(tài)下適用。

改革開放以來，這種引領(lǐng)性回應(yīng)方式被逐漸被廢棄，國家的重心從過去的國家政治與革命建設(shè)，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長和民生保障方面。由于經(jīng)濟(jì)權(quán)力自身的分散性，使得政府對于民眾的控制大為削弱，過去的嚴(yán)密的準(zhǔn)軍事化組織——單位制也迅速解體。在舊的單位制解體的同時，我國并沒有形成新的有效的社會性組織來集聚民眾個體，規(guī)訓(xùn)公民，從而使得我國社會形成了近似于原子化個體的碎片化狀態(tài)。這種碎片化狀態(tài)，使得政府不得不直接面對成千上萬民眾個體的直接訴求，而政府既缺乏足夠的資源，也缺乏足夠的能力甄別、應(yīng)對如此繁多雜亂的訴求。在這樣的背景下，政府不得不采取了維穩(wěn)性、選擇式回應(yīng)，以應(yīng)對連綿不斷、持續(xù)增多、是非難辨的碎片化訴求。

這一階段，政府對于民眾訴求的回應(yīng)缺乏有效的建制性應(yīng)對。更多是基于維穩(wěn)的需要對于社會和民眾的訴求進(jìn)行選擇式回應(yīng)。對于政府而言，當(dāng)務(wù)之急不是建立制度化、規(guī)范化和責(zé)任化的回應(yīng)機(jī)制，而是將是否會激發(fā)訴求者不滿，是否會造成嚴(yán)重的社會后果作為回應(yīng)處理的基本原則。簡而言之，政府并不關(guān)心社會民眾訴求的合理性問題，更關(guān)心社會民眾訴求所帶來的輿情壓力問題。如果社會民眾訴求的有可能造成巨大的輿情壓力，影響社會秩序的穩(wěn)定，那么就需要對訴求嚴(yán)肅對待，如果讓步可以平息輿情，采取讓步就是理所當(dāng)然，哪怕被敲竹杠也愿意接受，反之，如果社會民眾的訴求不具有制造輿情壓力的能力，那么就不需要特別關(guān)注，無論這種訴求是否合法合理。

二、數(shù)字化治理的缺乏：政府回應(yīng)改造的癥結(jié)

維穩(wěn)性回應(yīng)，在本質(zhì)上是一種臨時性回應(yīng)方式，從長期來看，它不僅不能有效解決社會各種矛盾，在一定程度上反而會引發(fā)某些不必要的矛盾。這種維穩(wěn)性回應(yīng)造成了許多亂象，一方面是政府的貪政、懶政盛行，許多簡易性、常規(guī)性和日常性的公共服務(wù)不能規(guī)范執(zhí)行，為日常小事跑斷腿現(xiàn)象屢見不鮮，引起民眾對于政府服務(wù)的高度不滿;另一方面，政府也疲于應(yīng)付各種各樣的上訪、鬧訪人群，無力篩查惡意訴求，不能有效懲罰搭便車者，不能制度化執(zhí)法與行政。

維穩(wěn)性回應(yīng)不僅造成民眾與政府之間信任度的下降與疏離，同時也造成社會價值觀的扭曲與頹廢。政府官員在應(yīng)對社會民眾訴求時缺乏價值與原則堅守，給社會造成不良影響。2007年南京老嫗徐壽蘭狀訴彭宇，在有目擊證人證明彭宇無辜，而徐壽蘭缺乏有效證據(jù)的前提下，南京鼓樓區(qū)法院卻判決彭宇應(yīng)當(dāng)給徐壽蘭予以40%補(bǔ)償。該案判決結(jié)果公布之后，引起民眾恐懼，許多人不敢救助他人，導(dǎo)致社會道德觀大規(guī)模倒退。究其根本原因，不是法官不懂法律，而是為了避免麻煩，避免原告的持續(xù)性上告。

改革開放后，政府之所以采用這種回應(yīng)方式，也有不得已的現(xiàn)實(shí)原因。第一，歷史欠賬太多。改革開放前，我國采用了計劃經(jīng)濟(jì)體制，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，有效的實(shí)現(xiàn)了全民就業(yè)，全民吃飯，全民衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)性公共服務(wù)問題，在某種程度上，中國成為了一個福利性國家，只不過其與西方福利國家不同，是建立在低生產(chǎn)力與低創(chuàng)造力，以平均主義為基礎(chǔ)建構(gòu)而成。這使得國家福利的建構(gòu)的過程中，是民眾的大量犧牲為代價而形成的。第二，發(fā)展所帶來的新問題較多。由于中國的底子較弱，人口包袱較大，因此在改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)走上了一條粗放型增長的道路。在經(jīng)濟(jì)增長的過程中，仍然不可避免存在犧牲環(huán)境，犧牲民眾權(quán)益的問題。無論是過去的歷史欠賬，還是發(fā)展過程中的沖突，在泛政治化氛圍消退的背景下，政府沒有正當(dāng)理由阻止民眾表達(dá)自我利益訴求。事實(shí)上，由于當(dāng)時發(fā)展水平較低，社會缺乏充足的資源應(yīng)對民眾的訴求，政府只能采用救急、維穩(wěn)的原則，依據(jù)民眾訴求所造成的政治壓力的強(qiáng)弱予以選擇式應(yīng)對。而這種基于政治壓力的選擇式應(yīng)對，在客觀上引發(fā)了民眾的投機(jī)性訴求，反而給政府造成了更大的壓力，從而最終形成惡性循環(huán)。

十八大以來，我國社會發(fā)展進(jìn)入新階段，從過去的追求單一的經(jīng)濟(jì)數(shù)量提高的增長，向五位一體的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)上逐漸開始了從過去的粗放型增長方式向集約型增長方式的轉(zhuǎn)變。十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”這意味著，第一，人民的訴求內(nèi)容更加繁多，不再是簡單的利益性訴求，同時包括價值性、審美性和權(quán)利性訴求;第二，人民已經(jīng)不僅僅作為被服務(wù)者，消費(fèi)者向政府提出訴求，同時也是以主人、管理者提出了主體性要求。因此，對于政府來說，過去的回應(yīng)方式根本無法繼續(xù)持續(xù)，必須在根本上改造回應(yīng)方式，提高回應(yīng)能力，才能有效應(yīng)對社會發(fā)展提出的新要求，才能為發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供堅實(shí)的支持。

從回應(yīng)本身來看，過去的政府回應(yīng)之所以存在各種問題，在根本上與兩個方面有關(guān)：一方面與政府自我角色認(rèn)知模糊有關(guān)。在此之前，黨和政府的自我認(rèn)知上被認(rèn)為是無產(chǎn)階級的先鋒隊，而改革開放后，階級話語消退，其先鋒隊角色無處著落，同時整個國家都轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體是企業(yè)，不是政黨。這使得當(dāng)時的黨和政府在如何定位自身角色與功能方面存在認(rèn)知不足，從而對于如何回應(yīng)民眾訴求缺乏有效的建制性考量;另一方面，政府自身存在知識與技術(shù)的缺陷，過去的政府主要面對的是高度馴化的農(nóng)民以及農(nóng)民化群體，習(xí)慣于自上而下發(fā)號施令，自下而下的一呼百應(yīng)，對于如何治理現(xiàn)代市場環(huán)境下的契約化、利益化的民眾缺乏相關(guān)理念與經(jīng)驗。

其中，第一個方面問題的本質(zhì)是黨和政府仍然以傳統(tǒng)型的“統(tǒng)治”作為執(zhí)政的核心使命，在“統(tǒng)治”的框架下，黨和政府習(xí)慣于自上而下的命令與動員，習(xí)慣于宏大的革命政務(wù)，對于自上而下的瑣碎化的日常政務(wù)缺乏認(rèn)同感。第二個問題的本質(zhì)是黨和政府對于社會事務(wù)的認(rèn)知與管理缺乏數(shù)字化治理的能力。更習(xí)慣于通過傳統(tǒng)與日常經(jīng)驗來管理社會事務(wù)，這并不是說，黨和政府在管理中不使用數(shù)字，而是其管理并非數(shù)字化原則，數(shù)字在政務(wù)中僅僅是一個可選擇的工具，并非管理本身，在重大決策與管理上，仍然更多依賴于經(jīng)驗與直覺，而非依據(jù)嚴(yán)密、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，缺乏從數(shù)據(jù)出發(fā)來進(jìn)行政策決策，政務(wù)處理以及政務(wù)反思的習(xí)慣。

關(guān)于第一方面的問題，十八大以來已經(jīng)在理念上予以澄清。十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”“治理”替代“統(tǒng)治”已經(jīng)成為黨和政府的法定目標(biāo)。關(guān)于第二方面的問題，核心問題是政府的數(shù)字化治理不足問題。這種不足，既有觀念上的不足，也有技術(shù)上的不足。第一，數(shù)字化治理的背后是政府與社會和民眾的平等性理念。對于數(shù)字而言，政府、民眾是等同性的存在，政府管理是否恰當(dāng)，民眾訴求是否合理，在數(shù)字面前是透明的，公開的，沒有任何一方可以憑借道德或者其他的特權(quán)予以遮掩。換言之，缺乏數(shù)字化治理，就無法在理念上落實(shí)“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)型;第二，在原則上，政府回應(yīng)是否合理，應(yīng)當(dāng)以是否能夠精準(zhǔn)回應(yīng)民眾訴求為標(biāo)準(zhǔn)，而這個精準(zhǔn)，只能依靠數(shù)字化治理實(shí)現(xiàn)，沒有數(shù)字化治理，就會陷“公說公有理，婆說婆有理”的論證泥淖中。因此，政府改造的關(guān)鍵是數(shù)字化治理的實(shí)現(xiàn)。

三、政務(wù)大數(shù)據(jù)：實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理的有效路徑

數(shù)字化治理的本質(zhì)是政府在政務(wù)處理中全程、全面依據(jù)數(shù)字展開。這就要求，政府在政務(wù)過程中，必須有大規(guī)模、全面性的數(shù)據(jù)作為支持。否則，即使政府在決策、執(zhí)行反饋中處處使用數(shù)字化數(shù)據(jù)，也不能被認(rèn)為是嚴(yán)格的數(shù)字化治理，因為這樣的數(shù)字性數(shù)據(jù)不可避免帶有人為選擇所造成的主觀偏失，而且這種偏失在嚴(yán)格意義上無法被數(shù)字性糾正的，只能依靠決策人與執(zhí)行人的個體經(jīng)驗與直覺予以彌補(bǔ)和修正。如果這樣的話，這樣的政務(wù)過程，在本質(zhì)上仍然是一種非數(shù)字化治理過程。

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為數(shù)字化治理創(chuàng)建了實(shí)現(xiàn)的可能。“大數(shù)據(jù)指的是大小超出常規(guī)的數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集”[3]大數(shù)據(jù)具有容量volume巨大、種類variety多樣、實(shí)時反映（velocity）的特性，舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》一書中提出有關(guān)大數(shù)據(jù)特性的三個命題：不是隨機(jī)樣本，而是全體數(shù)據(jù);不是精確性，而是混雜性;不是因果關(guān)系，而是相關(guān)關(guān)系。相對于過去的小樣本數(shù)據(jù)以及由此而生成的簡化線性模型，大數(shù)據(jù)不僅在數(shù)量上，而且在構(gòu)成上與具有高度復(fù)雜性、混沌性的現(xiàn)實(shí)更加吻合。因此，大數(shù)據(jù)對于人類而言，不僅僅是一種新的數(shù)據(jù)搜集與處理手段，而且是一種新的，更符合現(xiàn)實(shí)的世界觀與方法論。有學(xué)者指出，大數(shù)據(jù)逐漸成為信息社會經(jīng)濟(jì)、社會和文化各個方面活動的原型結(jié)構(gòu)，[4]以大數(shù)據(jù)處理人類各種事務(wù)已經(jīng)成為未來人類社會的基本方式。

政務(wù)大數(shù)據(jù)是以大數(shù)據(jù)建構(gòu)政府回應(yīng)市場與社會的思維與行為架構(gòu)的一種新的政務(wù)體制機(jī)制。通過政務(wù)大數(shù)據(jù)能夠有效提高政府決策的科學(xué)性水平，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化。如前所述，政府決策科學(xué)性的不足，其關(guān)鍵在于決策依據(jù)——數(shù)據(jù)量不足，既有的決策體系主要依靠基于抽樣統(tǒng)計方法而獲得統(tǒng)計數(shù)據(jù)，存在較大的滯后性和局限性，難以全面準(zhǔn)確地判斷市場與社會發(fā)展趨勢，因而無法避免憑借有限經(jīng)驗、拍腦袋決策的現(xiàn)象。

在大數(shù)據(jù)方式下，政府直接對全樣本的復(fù)雜數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時分析處理，從觀察、決策、執(zhí)行反饋都建立在足量、實(shí)時的數(shù)據(jù)支持之上，最大程度提高政務(wù)決策的科學(xué)性，從而為全面提高政府回應(yīng)奠定基礎(chǔ)。

在提升政務(wù)決策科學(xué)性的同時，政務(wù)大數(shù)據(jù)也具有提升政務(wù)公開、透明的功能。政務(wù)大數(shù)據(jù)的建構(gòu)，是以數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享開放為前提。它既包括政府內(nèi)部各部門之間的壁壘打破，也包括政府與其他部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，共享開放。數(shù)據(jù)共享開放在客觀上造成了政務(wù)決策依據(jù)、流程與結(jié)果的公開性、透明性、和公正性，從而為有效監(jiān)督政府官員，預(yù)防和遏制腐敗提供了制度化和程序化的保證。

政務(wù)大數(shù)據(jù)在提高政務(wù)公開、透明的同時，能夠有效節(jié)約社會資源，實(shí)現(xiàn)治理精準(zhǔn)化和高效化。依據(jù)大數(shù)據(jù)，政府可以針對各種具體問題進(jìn)行真正的具體分析，達(dá)到精準(zhǔn)觀察、精準(zhǔn)應(yīng)對，從而有效節(jié)約社會資源，提高政務(wù)效率。目前政府部門的“最多跑一次”活動，就是以政務(wù)大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對于企業(yè)和民眾的精準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)。

總而言之，政務(wù)大數(shù)據(jù)不僅是一種新的政務(wù)技術(shù)，而且是一種治理理念本身的核心構(gòu)成，通過政務(wù)大數(shù)據(jù)能夠有效改造政府回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯：方 曉]