我國構建信用監管體系的對策研究

朱磊

摘要：隨著“放管服”改革的深入推進，我國正在探索構建信用監管體系，推動政府職能轉變，加強事中事后監管，并取得了明顯成效。制定出臺了一系列信用制度文件，建設運行了全國信用信息共享平臺，建立信用聯合獎懲機制，推動信用信息公示等。但也存在主體覆蓋不全、信用量化不夠、法律依據不足、權益保護機制不健全等問題。因此，應構建以公共信用評價為核心的信用監管體系，用數據說話、數據管理、數據決策，不斷提高政府服務水平和監管效率，為實現我國社會治理體系和治理能力現代化提供信用支撐。

關鍵詞：信用;監管體系;公共信用評價

中圖分類號：D035 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）08-0023-03

Abstract： With the deepening of the reform of "delegate powers，improve regulation and optimize service"， China is exploring the construction of credit supervision system， promoting the transformation of government functions， strengthening the supervisionin process and afterwards， and has achieved remarkable results. A series of credit system documents have been formulated， a national credit information sharing platform has been built and operated， a credit joint reward and punishment mechanism has been established， and credit information publicity has been promoted. But there are also some problems， such as insufficient coverage of the main body， insufficient credit quantification， insufficient legal basis， and imperfect protection mechanism of rights and interests. Therefore， we should build a credit supervision system with public credit evaluation as the core， use data to speak， manage and make decisions， constantly improve the level of government services and supervision efficiency， and provide credit support for the modernization of social governance system and governance capacity in China.

Key words： credit; regulatory system; public credit evaluation

自國家全面推進“放管服”改革以來，對“管”提出了更高的要求。構建信用監管體系，是加強事中事后監管，提高監管精準性、有效性的重要手段和方式。但是，如何構建信用監管體系，對于我國乃至世界各國來講都是一個全新的課題，無經驗可鑒，無例可循。

一、目前現狀和存在的主要問題

目前，在構建信用監管體系上，國家層面主要有四方面進展：一是制定出臺了《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發改財金規〔2017〕1798號），對構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，規范紅黑名單認定提出了總體要求;二是建設運行了全國信用信息共享交換平臺和統一社會信用代碼制度建設，為信用聯合獎懲奠定了基礎;三是創新建立備忘錄聯合獎懲合作機制，打破了聯合獎懲的地區和部門界限;四是推動行政許可和行政處罰信息公示，加強信用信息公開、共享。雖然有一定進展，但是信用監管手段應用的依據不足、范圍窄，主動性、可操作性、便利性、針對性和有效性不足，離“構建信用監管體系”的國家要求還有較大差距。

（一）主體覆蓋不全，難以監管到位

國家信用監管體系構建主要是抓信用的兩頭：守信者和嚴重失信者，對于信用狀況處于中間的龐大群體采取的監管思路是公示，公示即監管。但是在互聯網信息化時代，技術革新速度越來越快，新事物新問題層出不窮，依靠公示這種被動和低效的監管手段，難以及時掌握每一個主體的信用變動情況，提高政府科學決策和風險預判能力。

（二）信用量化不夠，難以操作

目前，國家通過統一社會信用代碼，將政府部門在履行職能過程中掌握的守信和失信記錄歸集到同一主體名下，形成了信用檔案。但由于信用記錄沒有量化，在實際操作過程中可操作性、針對性不夠，難以有效應用。比如，不同性質的失信記錄，失信程度如何界定，相對應的獎懲措施有哪些;不同性質的失信記錄之間的失信程度如何轉化;同一主體既有失信記錄又有守信記錄，是獎是懲等等。

（三）法律依據不足，難以應用

信用監管體系的構建是對過去以審批為主的監管體系的一次制度上的變革，涉及每一個主體的切身利益，涉及面廣，內容復雜、任務重。在依法治國的大背景下，信用信息的歸集、共享、深度加工和使用，信用聯合獎懲，信用主體權益保護等內容都必須要有充足的法律依據。但目前，國家尚未出臺專門的信用法律法規，地方上僅有上海、浙江、湖北、河北等少數省市出臺了地方性信用法規，嚴重影響到了信用監管體系構建的步伐。

（四）權益保護機制不健全，難以救濟

信用主體權益保護機制是構建信用監管體系的最后一環，至關重要。但目前，我國尚未建立起一套從上到下的信用主體權益保護機制。各地各有關部門對于信用信息采集的范圍，信息出現錯誤、異議，以及信用修復等問題如何處理，沒有一個統一的操作規范。一旦發生“誤傷”，信用主體將有可能受到嚴重傷害而難以救濟。

二、構建以公共信用評價為核心的信用監管體系的必要性

通過建立公共信用評價模型，將信用記錄量化，不僅可以有效解決信用監管體系構建過程中存在的上述問題，也有利于提高政府執政水平，打造數字政府、現代化政府。

（一）有利于提高政府監管效率

與現有監管體系相比，信用監管體系應是貫穿事前、事中、事后三個階段的新型監管體系，即事前信用風險防范、事中信用分級分類監管、事后信用聯合獎懲。通過對市場主體公共信用狀況進行綜合評價和實時動態監管，有利于主動發現不同區域、行業違法失信行為發生的共性和個性，有利于政府監管有的放矢，形成監管聯動，實現政府有限監管資源的合理分配，有利于有效避免政府監管被“俘虜”以及“劣幣驅逐良幣”的現象發生，實現社會良性發展。

（二）有利于提升政府服務水平

政府提供公共服務的能力和資源是有限的。根據不同信用等級提供相應的服務，有利于集中更多的資源為信用等級狀況好的主體，在注冊登記、市場準入、項目投資、稅收征繳、法律服務、知識產權等方面提供容缺受理、辦事綠色通道、不見面辦理等更加優質的服務，助推企業做大做強，有利于幫助市場主體識別信用等級高的優質群體，降低市場交易風險和交易成本，提升整個經濟運行的效率。

（三）有利于提高政府決策的科學性

政府決策具有“牽一發而動全身”“差之毫厘、失之千里”的重要性，對經濟發展和社會穩定有著極其重要的影響。通過公共信用評價，對違法失信行為的聚類分析，有利于科學預測和應對各種突發事件，保護人民生命財產安全，維護當地的社會穩定，有利于科學合理地制定經濟發展政策或規劃，讓優質企業走得進來、留得下來并發展壯大，逐漸形成誠實守信的營商環境。

三、政府公共信用評價與市場信用評價的比較

要構建以公共信用評價為核心的信用監管體系，必須要清晰把握政府公共信用評價的概念，厘清與市場信用評價之間的界線，避免出現政府既當裁判員又當運動員，特別是擠占市場信用評價生存空間，影響社會信用服務市場的發展。

（一）政府公共信用評價的含義

按照實施信用評價的主體，可以分為政府公共信用評價和市場信用評價。政府公共信用評價應該是國家行政機關或其他行政主體按照“客觀、公正、公平、公開”原則，基于政府自身掌握的公共信用信息數據，對被管理對象的遵紀守法、履約踐諾等行為作出的綜合評價。該評價結果主要是滿足政府自身管理需要，也可作為第三方信用服務機構實施市場信用評價的基礎信用信息。而市場信用評價是指第三方信用服務機構運用一套規范的方法及行業經驗，對被評估對象的債務履約能力及其可信任程度進行綜合評價，并以一定的符號表示其信用等級的市場活動。

（二）兩者的比較

1.目的不同。政府實施公共信用評價的主要目的是滿足政府管理需要。通過公共信用評價，對市場主體實施信用分級分類監管和服務。對守信優良的市場主體，在行政管理事項中給予減少監管頻次、綠色通道等激勵措施。反之，對市場主體實施加強監管、從嚴審核等懲戒措施。市場信用評價的目的主要是在于解決市場交易過程中的信息不對稱問題，降低由此而產生的交易風險和交易成本。這是兩者最本質的區別。

2.評價的側重點不同。政府實施信用評價的側重點或主要考量因素是市場主體的遵紀守法情況，而不是未來的履約能力。不能將個人的年齡、性別、學歷、職業、資產規模或者企業的經營規模、納稅額等信息納入信用評價的考量因素。而市場信用評價則不然。一切能反映被評價對象履約能力的信息都會被納入信用評價的考量因素，進行關聯分析，并根據履約能力的高低以分值或字母符號的形式分成不同等級。

3.評價的客觀性不同。政府實施的公共信用評價必須是基于公共信用信息數據作出的客觀評價，有過往已發生的事實依據，不能帶有主觀色彩。市場信用評價除了依據客觀數據作出的客觀評判外，還包括行業經驗帶來的具有主觀的、可預見性的評判。

4.數據來源不同。政府實施信用評價的數據主要來源于政府部門及經依法授權或者受委托承擔行政管理職能的組織在履行職責過程中生成的數據記錄，即公共信用信息數據。除特殊情況外，第三方信用服務機構等社會中介機構、行業協會和其他組織收集的反映某一主體信用狀況的記錄則不在數據采集范圍內。而市場信用評價的數據，除法律禁止采集的和失效的數據外，都是可以采集的。

四、對策建議

（一）建設全國一體化的信用信息共享平臺

全國一體化的信用信息共享平臺是構建以公共信用評價為核心的信用監管體系的重要物理基礎。通過實現四個統一，以邏輯集中、物理分散的方式，打造橫向到邊、縱向到底、上下一體、左右互通的全國一體化的信用信息共享平臺。一是實現門戶網站統一。從網站顏色字體、功能模塊設置等形成全國統一的風格;二是實現數據庫統一。主要是數據庫類型、基礎表結構（統一的命名規則、數據類型和長度）、校驗方式的統一;三是實現主要功能和業務體系統一。設計開發公共信用評價、信用監管應用成效統計分析、日志監測、信用修復等主要功能模塊，建立科學合理的業務流程體系;四是平臺管理制度統一，加強數據安全制度、賬號權限制度等相關制度建設，確保管理標準的一致性。

（二）探索建立覆蓋全國的公共信用評價體系

立足政府管理和社會治理需要，按照公共性原則，設計評價指標和評價方法，以統一社會信用代碼為索引，構建一個覆蓋所有自然人、法人和其他社會組織的公共信用評價體系，對每一個主體的公共信用狀況進行綜合評價，并對評價結果進行等級劃分，根據公共信用評價結果等級，對其實施分級分類和動態性監管。

（三）加大公共信用信息歸集

公共信用信息是信用監管體系構建的基礎。按照需求和應用為導向，從公共信用評價的實際需求，制定出臺全國統一的公共信用信息目錄，歸集能僅映每一個主體公共信用狀況的公共信用信息。歸集的公共信用信息應滿足四個條件：一是公共性，基于政府管理和社會治理而產生的信用信息;二是準確性，用于評價的信用信息是經過提供單位認定且無異議的信息;三是可得性，被采集的信息應主要是數值型的，且能通過信息化設施自動提供的;四是可持續性，被采集的信息應是提供單位在履行法定職責而產生的信息，能夠持續產生并被采集。

（四）加快出臺國家層面的信用法律法規

圍繞社會信用與道德的關系、公共信用信息邊界、信用信息歸集共享的路徑、信用信息使用管理的責任與權限，紅黑名單制度，信用聯合獎懲與現行法律法規獎勵和懲罰的關系，信用主體權益的保護機制等重點問題，加快制定出臺國家層面的信用法律法規，為各地各有關部門開展社會信用體系建設，特別是運用公共信用評價結果開展信用監管提供堅實的法制保障。

（五）探索構建圍繞公共信用評價的監管體制

在政府權力清單和責任清單的基礎上，建立公共信用評價結果等級與法授監管手段和獎懲措施的關聯機制，將公共信用評價結果嵌入到部門業務系統和各地政務大廳中，為政府行政管理和社會治理提供重要參考和依據。根據不同信用等級，實施相應的監管措施。對誠實守信者，實施降低檢查頻次、給予辦事“綠色通道”等激勵措施，對嚴重失信者，實施列為重點審查對象、限制參加政府采購、招標投標、國有土地招拍掛等公共資源交易活動等懲戒措施。

（六）開展信用監管體系構建專項試點

考慮到信用監管體系是我國監管體制改革的一次積極探索，影響重大，出于謹慎原則，建議選擇一省或一地級市開展信用監管體系建設試點，重點探索公共信用評價體系、公共信用評價結果與監管措施關聯機制、信用主體權益保護機制、組織保障、制度建設等內容。通過試點，為加強全國信用監管體系的頂層制度設計提供實踐經驗。

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[責任編輯：金永紅]