“第一書記”社會資本與扶貧工作績效的關系研究

劉湖北 閔煒琪 陳 靚

“第一書記”是“精準扶貧”場域中的重要參與者，其工作行為及績效直接反映“精準扶貧”工作的成效。通過田野調查、深度訪談和問卷調查發(fā)現，在“精準扶貧”場域中“第一書記”擁有的社會資本對其工作績效有著重要影響，特別是其單位背景、身份地位、社交網絡與工作績效有顯著的正向關系，其自身文化素質、工作能力、工作態(tài)度也是重要影響因素。

一、引言

新中國成立以來，我國扶貧政策不斷完善，并取得了巨大的成效。但是，過去的扶貧政策總體上仍然存在偏差，扶貧方式也過于粗放，雖然扶貧工作者兢兢業(yè)業(yè)奮斗在最前線，日夜兼程奔赴于村莊田埂之中，但是在工作效率方面始終難以走出低效的困境。直到2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”思想，強調需根據具體情況，靈活開展扶貧工作，此后扶貧工作開始在效率上迎來了突破性的進展。2015年，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任“第一書記”工作的通知》，對選派機關優(yōu)秀干部到村任“第一書記”工作及其主要職責與任務作出具體的規(guī)定。至此，我國的扶貧政策進行了新的制度變革。

這項在科層制環(huán)境下運行的政策，為扶貧工作帶來的成績是有目共睹的。但是，“第一書記”在扶貧中運用社會資本對其量化指標的考核是否有影響？哪一類的社會資本更能為“精準扶貧”工作帶來顯著的幫助？如何對扶貧場域進行改善，才能使“第一書記”的社會資本形成最優(yōu)運用？等等，這些都是“第一書記”運用社會資本需要解決的問題。

本文試圖通過對文獻的研讀來解析“第一書記”社會資本的定義，并進行大量的走訪調研后與“第一書記”工作績效考核結果進行比對，對“第一書記”社會資本對其工作績效的影響進行研究。

二、“第一書記”政策的運行環(huán)境

（一）扶貧的結構場域：國家、基層組織和村莊

“精準扶貧”是由國家主導，由基層組織做具體安排，再由村莊進行精確執(zhí)行的一項扶貧政策。這項政策下的扶貧網絡，符合布爾迪厄社會實踐理論中對場域的定義，即在各種位置之間存在客觀關系的一個網絡或一個構型。［1］對“精準扶貧”的場域進行解構，可以為“精準扶貧”參與者的實踐和扶貧資源的運用提供基礎。林雪霏在對扶貧場域進行解構分析時，將扶貧場域看作一個由政府主導下的縱橫交錯的扶貧網絡，并將科層組織的框架植入“精準扶貧”的工作中。［2］扶貧場域中的科層制嵌入固然是該場域的重要特色之一，也是場域結構中的各參與者的重要支撐因素，但要客觀分析扶貧場域，還需將資本的概念引入，以保證研究的完整性，也更能體現扶貧場域中各個參與者“精準扶貧”的工作效能。目前，在精準扶貧的實施過程中,構建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局,形成了跨部門、跨單位、全社會共同參與的、多元主體的社會扶貧體系。［3］（P82-89）

國家在“精準扶貧”的場域中無疑扮演著主導者的角色，掌握著最多的資源和資本，制定扶貧場域中的各項規(guī)則和制度，可對各方扶貧資源進行總體規(guī)劃和分配，其策略和導向直接影響著扶貧場域的總體變化方向。國家資本在“精準扶貧”工作中主要是通過各個職能部門，例如財政部、扶貧辦和國家發(fā)展改革委等共同進行統(tǒng)籌規(guī)劃，也是扶貧資本最根本的來源。這些資源以制度化的方式進行分派，在全國各地具有統(tǒng)一性。

基層組織在“精準扶貧”場域中扮演著監(jiān)管者的角色，是國家將科層組織嵌入“精準扶貧”場域中的維系者，是場域基本制度完整性的保護者，更是連接國家與村莊的重要紐帶。除了對國家下發(fā)的扶貧資本進行分派外，基層組織在扶貧工作中還能夠提供比國家下派的資本更精準更具有地方特色的社會資本，它為村莊帶來的資本是具有差異性的，這使扶貧工作更趨近于“精準”。

村莊是“精準扶貧”的實踐場所，是科層制最終端的執(zhí)行者，是將扶貧政策從上至下順利傳達的實現者，同時也是為扶貧場域帶來最多不確定性的參與者。村莊對國家和基層組織給予的扶貧資本按戶或是按人進行最終分配，其能夠為扶貧工作帶來的資本從數量上看是最少的，然而卻是最具有個人特色的。因此，村莊是“精準扶貧”最終實現的關鍵點。

結合學者的觀點以及對場域理論的研究，本文將扶貧場域定義為以國家、基層組織和村莊的科層制上下級關系為基礎，由三方源同時介入并精確投放資，以扶貧工作精準開展為主要目標的場域。與此同時，鑒于資本在扶貧場域中所扮演的重要角色，要評估“精準扶貧”的成效，必然離不開對資本運用的深入解析。

（二）扶貧“第一書記”的角色：科層制的嵌入與社會資本的融入

2015年，中組部、中農辦、國務院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任“第一書記”的通知》，對選派“第一書記”的重點范圍、基本條件、主要職責及任期等作出了詳細的規(guī)定，力求從全國層面部署推動選派“第一書記”工作。可以說，“選派優(yōu)秀干部到村任‘第一書記’”的制度是我國政府在精準脫貧領域的一大創(chuàng)新。“第一書記”是“精準扶貧”政策在村基層組織的貫徹者和執(zhí)行者，其工作的優(yōu)劣對脫貧攻堅戰(zhàn)略實施至關重要，其工作績效勢必直接反映精準扶貧的成效。所以，提高“第一書記”的積極性，做好“第一書記”的工作績效考核，是達成“精準扶貧”戰(zhàn)略目標的關鍵環(huán)節(jié)之一。

現有研究表明，選派“第一書記”駐村不僅推進了“精準扶貧”工作的良性運轉，而且作為一種介入式參與村莊治理的方法，為村莊內部矛盾的化解帶來“非人格化”的制度安排。同時，在科層制嵌入的環(huán)境下，“第一書記”的行為實踐也成為社會資本匯入村莊“精準扶貧”的重要通道。［4］經過更加深入的調研和走訪，我們注意到，“第一書記”為村莊帶來的不僅是制度上的嵌入，更是社會網絡的交匯，特別是社會資本的流入。在“精準扶貧”的場域中，“第一書記”是從基層組織中來并深入村莊中去的工作者，直接受基層組織的監(jiān)管，也直接接觸村莊的扶貧對象，同時也是國家“精準扶貧”政策最后的執(zhí)行人。“第一書記”能夠為村莊帶來的社會資本相較于國家、基層組織注入的資本是十分有限的，但是因為第一書記是科層組織中最直接接觸貧困戶的工作者，他所能提供的社會資本卻是最精準、最能解決貧困戶迫切需要的，更是“精準扶貧”目標按人、按戶逐步實現的最終點。

總之，“第一書記”是受科層制管理、接受科層制考核的工作者，在“精準扶貧”工作中不僅會將國家和基層組織的扶貧資本進行精確化分配，同時也會引入個人的社會資本為村莊提供幫扶。

三、村莊外資源的匯入：“第一書記”的社會資本

（一）“第一書記”社會資本的內涵及類型

“社會資本”并不是一個新提出來的概念，最早對社會資本進行系統(tǒng)分析的是布爾迪厄,他將社會資本定義為制度化關系所組成的網絡所擁有的資源。［5］后來，科爾曼立足于功能視角，認為社會資本“不是某種單獨的實體，而且具有各種形式的不同實體。和其他形式的資本不同，社會資本是生產性的，是否擁有社會資本，決定了人們是否可能實現某些既定目標”［6］。而在政治學領域，羅伯特·D.帕特南定義的社會資本，是社會組織中包含的一些特征，比如信任、規(guī)范、網絡等，它們能夠通過促進合作行為來提高效率。［7］可見，社會資本是一種基于信任、互惠和規(guī)范的合作網絡，既是一種人力資本的擴展，同時又具有公共品可生產的特點。雖然學者們對于社會資本的定義存在差異，但大部分的研究都表明，在公共生活的網絡中，對社會資本進行有效運用會為社會目標的實現帶來正向影響。

當人們在社會中生活和工作時，都會在自己所在的網絡中形成自己獨有的社會資本。首先，一個人的社會資本與每個人的個體特征有關，比如性別、年齡和受教育程度等不同所能帶來的社會關系就不同，因此每個人形成的社會資本的數量和類型也有所不同；其次，一個人的社會資本與他工作的網絡息息相關，其擁有的社會關系和社會資本大部分都是來源于工作的擴展與交換過程之中；最后，一個人的社會資本也與他的社會關系有著分不開的聯(lián)系。諸如有的人靠朋友提供的資源幫助完成工作中的任務，有的人靠朋友的扶持在職場中得到提拔等，這些都是人們所擁有的社會資本的來源，這些資本相互影響和相互交換，最終都被運用于實現某個人或某個部門的目標。

“第一書記”在“精準扶貧”場域開展工作時，也會為村莊帶來他工作和生活所處的網絡中所擁有的社會資本。我們在調研和走訪中得知，“第一書記”在扶貧中運用社會資本的現象十分普遍，在訪談中大部分的第一書記都表示他們在扶貧工作中運用了自身社會資本。根據訪談，我們可以將“第一書記”的社會資本總結為以下幾種類型。一是由個體特征所帶來的社會資本，比如“第一書記”的專業(yè)背景以及工作經驗為駐村工作的開展提供幫助；二是單位背景所帶來的社會資本，如資金的支持、思想支持和政策支持或提供程序便利等，單位背景帶來的社會資本雖然種類不多，但是在扶貧工作中能帶來的幫助卻是最多的；三是社會關系帶來的社會資本，從來源上看，這種類型的社會資本種類很多，有的“第一書記”有資源較為富足的親戚或朋友，比如來自電商、媒體、專家、當地龍頭企業(yè)等部門的人脈所帶來的資源支持能為扶貧工作帶來幫助，也有一些雖不能帶來資源上的支持，但憑借個人特長在貧困村中開展文化幫扶，為扶貧工作添磚加瓦；四是“第一書記”駐村村莊自身條件帶來的社會資本。這部分資本與村莊的硬件條件、村干部的社會資源以及村民素質有很大關系，這些條件能為“第一書記”扶貧工作的開展帶來便利。

（二）“第一書記”社會資本的運用

在針對多個縣市的“第一書記”工作的調研和訪談中我們注意到，“第一書記”在扶貧工作中運用社會資本的事例并不少見。比如J省Z村的“第一書記”在村情考察中注意到，Z村地處山地和丘陵的結合地帶，復雜的地形使得Z村的耕地十分稀少，村民的人均耕地面積不到半畝，傳統(tǒng)的農作模式維持生計尚且不易，要實現脫貧致富更是難上加難。隨著該村青壯年勞動力的外出，Z村的“空心化”程度日益嚴重，村里的貧困戶逐年增加，脫貧前景不容樂觀。在Z村幫扶的“第一書記”經過多次的走訪，并將收集到的情況與身邊具有專業(yè)知識的親友進行探討后發(fā)現：Z村的土壤呈微酸性，鈣質豐富且通透性強，很適合種植葡萄，而該村“第一書記”的好友吳先生剛好經營著一家葡萄種植園。根據這個情況，他及時調整了自己的工作思路，并結合村民和葡萄園負責人的實際利益，拿葡萄園迫切需求的土地和資金做文章，不厭其煩地對村民和吳先生做工作。很快，Z村陽光葡萄產業(yè)示范基地掛牌成立，基地占地面積62畝，總投資達120萬元，全村22戶重點貧困戶和基地簽訂了合作協(xié)議，基地實行“合作社+基地+貧困戶”的模式，重點貧困戶以5000元的幫扶資金入股后，可連續(xù)十年享受2800元／年的分紅。此外，貧困戶前往基地打工，還可以獲得一天70元到100元的勞務收入。這一項目為Z村扶貧工作的推進帶來了很大幫助。

在社會資本對“第一書記”扶貧工作影響的理論研究中，眾多學者提出了自己的觀點。韓尚穩(wěn)以菏澤市為樣本研究提出，封閉的社會網絡、低水平的社會信任以及匱乏的制度資本是導致社會結構超穩(wěn)定，同時也是造成長期貧困的原因。［8］李華、李一凡在對“第一書記”工作績效影響因素的研究中也引入了社會資本這一概念，并且得出了社會資本的注入與“第一書記”的工作績效呈正相關關系的結論，同時也發(fā)現了專業(yè)匹配、工作經驗、業(yè)務技能、現任職位等因素與之關系不強的結論。［9］兩位學者的分析引入了大量樣本，并且使用了專業(yè)的統(tǒng)計方法，但是對數據度量標準的設計卻略有不足，最導致終得出的結果產生偏差。

四、“第一書記”社會資本與工作績效的關系

（一）扶貧“第一書記”的績效考核辦法

為了研究“第一書記”社會資本對其工作績效的影響，我們對多個地區(qū)進行了走訪和調研，深入了解了我國對“第一書記”的考核標準。

由于“第一書記”政策在制度上仍然屬于科層制范疇，“第一書記”的考核標準也是以科層制考核為基礎來設計的。“第一書記”的考核方法主要是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位組織，分為平時表現考核與年度考核兩個層面，重點考核村（社區(qū)）黨組織“第一書記”工作業(yè)績以及黨員群眾評價。平時表現考核主要是考核“第一書記”的平時出勤和任務完成情況，而年度考核主要是崗位目標落實情況與民主測評。考核實行量化計分的方式，按照百分制得分情況，將“第一書記”的考核分為“優(yōu)秀”“稱職”“基本稱職”和“不稱職”四個等次。考核的重點內容囊括“建強基層組織”“推動精準扶貧”“為民辦事服務”和“提升治理水平”四個方面（以下簡稱績效考核四大項）。最終，“第一書記”的考核等次成為執(zhí)行一系列激勵及懲罰政策的依據。接下來，我們也將以組織的績效考核打分作為“第一書記”績效考核的評價，以探討社會資本對“第一書記”工作績效的影響。

（二）“第一書記”社會資本對扶貧工作績效考核的影響

在社會資本視角下，“第一書記”的個體特征主要包含性別、年齡、受教育程度以及工作經驗等；在單位背景方面，包含“第一書記”派出單位的性質、現任職位以及派出單位對扶貧工作的支持力度；在社會關系方面，主要關注“第一書記”的人脈資源；在村莊背景方面，主要涵蓋了村莊條件、村民參政議政能力及村莊產業(yè)發(fā)展情況。在對“第一書記”的社會資本以及工作績效進行分析后，參照績效考核四大項的績效評價規(guī)則，可以建立關于“第一書記”社會資本與其扶貧工作績效關系的理論模型（見圖1）。

圖1 第一書記社會資本與工作績效關系模型

為了研究“第一書記”的社會資本與其扶貧工作績效的關系，我們對村莊內村民和村干部進行了走訪。我們將所有“第一書記”的個體特征和社會資源運用情況，與村民和村干部對其工作的評價進行比較。結合收集到的績效考核得分數據，可對“第一書記”個體特征與社會資本的關系進行以下解構：男性與女性運用社會資源的比率不相上下；年齡在18～25歲間的“第一書記”運用社會資源的內容，主要包括人脈資源和專業(yè)技能；年齡在26～35歲間的“第一書記”所運用的社會資源，主要包括親戚朋友的投資開發(fā)、農副產品銷售幫扶和社會捐款等；年齡在36～45歲間的“第一書記”帶來的社會資源，主要是通過個人及單位的人脈資源引入當地企業(yè)進行產業(yè)投資和物資捐贈，利用兄弟單位之間的聯(lián)系幫助貧困戶解決就業(yè)、醫(yī)療及教育方面的問題；年齡46歲～55歲間的“第一書記”所運用的社會資源，主要包括愛心人士的資金支持和村民間的相互幫扶；年齡在56歲以上的“第一書記”所運用的社會資源，主要是依靠派出單位的資源支持；有包村經歷的“第一書記”所能帶來的技術資源和對村基礎設施建設方面的支持較多。

由此可見，“第一書記”的社會資本受自身年齡和受教育程度的影響較大，其中年齡主要影響“第一書記”社會資本的數量，而受教育程度和包村經歷或村居工作經歷則主要影響社會資源的種類和在扶貧工作中的作用方式。而將“第一書記”的個體特征與村民和村干部的滿意度、“第一書記”的績效打分進行比較后發(fā)現，在“第一書記”的個人特征中，只有年齡的影響較大，以26～45歲間的“第一書記”最為顯著，而與這個年齡段所對應的“第一書記”的社會資本也最為廣泛。將以上分析與組織部公布的“第一書記”2017年及2018年的工作績效考核結果進行比較可以發(fā)現，在工作績效考核四大項中，“第一書記”個體特征與“推動精準扶貧”和“為民辦事服務”方面有較為顯著的正向關系。

在調研走訪中我們發(fā)現，“第一書記”在單位背景和社會關系兩方面能帶來的社會資本與其個體特征所能帶來的社會資本相比較，往往更為明顯。比如，“第一書記”運用單位資源為農民提供資金支持，積極籌劃產業(yè)發(fā)展項目為農民謀利，出資購買農副產品等；在社會關系運用方面，“第一書記”不吝運用自己的人脈關系，尋求水務局、移民局、農業(yè)局和畜牧局等部門的政策傾斜，聯(lián)系當地企業(yè)主為貧困戶提供就業(yè)崗位及引進產業(yè)項目，請技術專家無償為貧困戶提供養(yǎng)殖技術幫助和新品種試種。另外，在組織扶貧工作時，單位背景和社會關系都被認為是能夠對扶貧工作帶來較大幫助的。首先，在選派“第一書記”時，組織上會將這兩個方面的社會資本列入考慮項，如某“第一書記”候選人所在單位背景、專業(yè)背景或家庭背景能對某村莊的產業(yè)升級或是基層建設帶來較大幫助的，同等條件下優(yōu)化錄用；其次，各地現行的扶貧政策，都對“第一書記”扶貧資本的把控和運用極為重視，諸多地區(qū)曾開展“‘第一書記’幫扶資金接力賽”等活動來鼓勵“第一書記”引入多方資本參與扶貧。從結果上看，“第一書記”的單位背景和社會關系與績效考核四大項也分別存在較強的正向關系。因此，單位背景和社會關系方面對“第一書記”工作績效以及扶貧成效的影響是有目共睹的。

不論是貧困村、非貧困村還是貧困退出縣駐村的“第一書記”，在落實扶貧政策或是運用扶貧資本時所采用的工作方法，都和村莊條件息息相關。“第一書記”在扶貧工作中，往往會利用村干部的技術和資本帶動村產業(yè)發(fā)展，也有“第一書記”善于運用村內關系較好或是對政策理解較深刻的村民共同做貧困戶的思想工作，這些都是將村莊條件轉化為“第一書記”的社會資本再加以運用的方式。對此，我們通過將村民參政議政能力、貧困人數和村莊產業(yè)情況等數據與“第一書記”的工作績效得分，及村民和村干部滿意度得分進行綜合比對發(fā)現，在其他條件相似的情況下，村民參政議政能力較強村莊的“第一書記”在工作績效評價中獲得“優(yōu)秀”的概率比黨組織軟弱渙散村莊的“第一書記”獲得“優(yōu)秀”的概率要高很多。從調研數據也可以看出，在“第一書記”工作績效考核中，“推動精準扶貧”這一項與村莊條件關系最大，而“建強基層組織”次之，其余兩項相對較弱。

總而言之，“第一書記”的社會資本對其扶貧工作績效的正向影響較為顯著，尤其是“第一書記”的單位背景和社會關系，這兩個方面不僅已經被納入“第一書記”選派的考量條件中，它們所帶來的正向影響也逐漸在扶貧政策的執(zhí)行中得到重視。

五、結論與建議：完善社會資本的運用環(huán)境

研究表明，在“精準扶貧”場域中，“第一書記”的社會資本對其工作績效有著重要影響，其單位背景、身份地位、社交網絡與工作績效呈顯著的正向關系。然而，“第一書記”社會資本的運用程序尚未規(guī)范化、法律化，許多“第一書記”雖然能運用社會資本為扶貧工作助力，卻不能得到組織上的充分支持。為此，本文提出以下政策建議,以期優(yōu)化“第一書記”的社會資本發(fā)揮作用的環(huán)境。

從扶貧場域的角度來看，要充分發(fā)揮“第一書記”在扶貧場域中科層制嵌入及社會資本融入的功能，使國家的政策表達、基層組織的監(jiān)管以及貧困戶的需求在“第一書記”這個平臺上得到有效銜接，從而優(yōu)化”精準扶貧”場域，保證“第一書記”社會資本在扶貧工作中的運用環(huán)境。

從政策構建的角度來看，國家在政策上應賦予“第一書記”更多的資源配置權，以保證更多的社會資本能夠通過“第一書記”的實際行動，更有效率地運用到“精準扶貧”工作中。謝小芹也曾提出，國家尤其應對那些“第一書記”本人社會資本較缺乏以及其后盾單位經濟實力相比較弱的情況，給予較多的政策和資源傾斜。［10］

從工作能力的角度來看，在扶貧場域中，“第一書記”是“精準扶貧”最前端的行動者，因此，相關組織應當加強對“第一書記”的各項培訓，提高其運用社會資本的能力，從而增強其“精準扶貧”的工作能力。

從待遇保障的角度來看，應當完善“第一書記”的各項保障如駐村條件、崗位津貼、政治待遇等，以減輕其工作和生活壓力。只有“第一書記”個人的工作條件和環(huán)境得到了改善，才能使其有更多的精力投入“精準扶貧”工作中，同時也能更加完善其對社會資本的運用。

要充分發(fā)揮“第一書記”的社會資本對其工作績效的正向影響，必須從以上四個角度完善和優(yōu)化“第一書記”社會資本運用環(huán)境，這樣才能將“第一書記”的社會資本更有效率地匯入“精準扶貧”場域中，也才能讓已經流入的社會資本更有活力地運轉。當然，能對“第一書記”工作績效產生影響的并不僅僅只有社會資本，如尹利民和趙珂的研究指出，參與者、政策結構、技術和環(huán)境等因素也影響著“第一書記”扶貧的實踐過程和結果。［11］在我們的調研和訪談中也發(fā)現，“第一書記”自身文化素質、工作能力、工作態(tài)度等，對“第一書記”工作績效也有較大影響，是“第一書記”行為研究中不可忽略的因素。