政策轉移如何預防失敗

熊燁

改革開放以來，我國社會結構變遷和政府治理變革極大地激發了地方政府的發展能量。地方政府主導的區域性、局部性政策創新成為推進政策變遷和國家治理轉型的重要驅動力量。與此同時，政策創新的高成本與高風險特性以及地方政府政策供給能力的差異，促使地方政府青睞“跟進式”的政策轉移，從而降低政策制定成本和治理風險。當前，政策轉移已成為我國地方政府的一種重要政策供給方式。

政策轉移研究起源于政策擴散研究，早期致力于發現國家間以及美國州政府之間的政策創新擴散的時空趨勢及結果的相似性，然而，政策擴散研究也被批評忽視了政策創新擴散過程的多樣性。美國學者道洛維茨和馬什最先使用“政策轉移”這個概念，將其定義為某個時間或地點存在的有關政策、行政管理安排及制度的知識被用于另一個時間或地點去發展其有關政策、行政管理安排及制度的過程。“政策轉移”概念更具包容性，一是因為它涵蓋了政策擴散的自愿和強制過程，研究對象范圍既包括國家內部也包括國家之間;二是它把政策轉移作為自變量和因變量進行研究。政策轉移被廣泛用于描述和解釋國家之間以及國家內部地方政府之間的政策異地傳播現象。

在我國，政策轉移是地方政府政策供給的一種重要方式，然而，也有部分政策轉移由于移非所需、形式轉移、機械轉移等原因而導致效果不理想甚至政策失敗。地方政府間政策轉移是“有關政策、行政管理安排及制度知識”的跨地區的傳播和利用，政策轉移的過程可以看做是政策創新的生成、傳播、應用的過程，在治理環境高度復雜化和不確定的時代，需要特別關注其生成、傳播、應用的演化過程。

關注政策創新生成中的“熵增”問題。熵是對一個系統中存在的無序狀態量的測量，反映了體系中的混亂程度。無論是社會系統、生物系統或是純物理系統都需要把熵控制在一定的范圍內來保持系統正常運行。“熵增”用于描述導致政策轉移過程中的一種情形：政策創新或政策試點的政策知識未經高度編碼和抽象，而是以一種低結構化的形態傳播，形成不太明晰的政策知識環境，這些帶有情景特性、碎片化的政策知識并不能為決策提供有效支撐。在互聯網時代，一些尚處于起步階段的政策創新很可能被其他地區模仿。然而事實上，有部分“創新政策”只是初步的探索，其成效并未經過評估論證和實踐檢驗，在績效沒有得到充分證明的情況下就被包裝為“政策品牌”，成為其他地區學習的樣本。政策創新生成中的“熵增”影響到政策創新的可推廣性，成為地方政策轉移需要解決的首要問題。

關注政策創新傳播中的信息損耗問題。社會系統中的信息損耗遠比物理系統的信息損耗更為復雜和不可控。從政策轉移的途徑上來看，地區間政策轉移包括兩種途徑，一種是地方政府自發的政策創新，其他地區隨后跟進;另一種是地方政府政策試點，中央政府吸納后向全國推廣。媒體報道是政策傳播的重要渠道，傳播過程中可能出現的新標簽、新舉措、新口號、新成效吸引著絕大多數的注意力，而關于政策創新更為充分的信息則往往被過濾和忽視了，特別是政策原發地的政策知識經過上級政策再流向其他地方政府，環節的增加加劇了政策知識損耗的可能。

關注政策創新在移入地區的適用性問題。政策創新在移入地區的應用是政策轉移的最后一個環節，在地區間差異較大的背景下，務必要保證政策的吸收轉化適應當地的條件。以我國“智慧城市”建設為例，智慧城市是在城市管理中大量運用信息技術，實現組織、協調、管理的全面整合與協同，從而提升城市建設水平與管理效率的一種創新手段。自2012年我國開展首批智慧城市試點以來，“智慧城市”概念迅速在全國擴散。智慧城市的建設需要可信、可靠、可控的城市信息安全保障體系以及一定硬件條件的支撐，在我國一些經濟欠發達地區并不具備特定的條件支撐。然而，一些地方政府僅僅出于對“智慧城市”愿景的向往，在沒有對本地區發展定位與區域特色進行評估，甚至在信息安全保障體系尚未建成的情況下草率出臺“智慧城市”建設相關政策。這反映了轉移政策知識吸收轉化不足下的適應性問題，直接應用并不適應的政策很可能會造成“南橘北枳”的結果。

提升政策轉移效果，防止出現政策轉移導致的政策失敗，應該著重注意以下幾個方面：

一是確定政策知識管理的戰略地位。“熵增”問題指的是在政策創新還沒有形成成熟經驗情況下，政策跟進方就開始引入。化解“熵增”問題的關鍵是要提高轉移政策知識的編碼和抽象程度，提高轉移政策知識的質量。政策知識管理的過程也是一個對政策知識進行分類、概化的處理過程，有效的政策知識管理是轉移政策知識生成的保障。然而，當前在政策知識管理方面還存在諸多缺失，如行政系統內部尚未建立完善的政策知識管理系統，沒有建立整合、統籌規劃及管理各部門政策知識的專責機構或單位，政策知識管理的制度及相關法規不健全等。因此，亟需確定政策知識管理的戰略地位，探索發展完備的政府政策知識管理之路。

二是搭建地方政府間交流平臺。信息傳播不可避免會存在損耗，然而有些信息損耗是可以控制和避免的。地區間政策轉移涉及到多個地方政府的交流與互動，相互交流的頻度和深度直接影響到政策的傳播與擴散，因此，一個可供地方政府充分交流的平臺非常必要。如政策論壇是地方政府政策主體圍繞社會治理難題進行信息交流和經驗共享的平臺，不僅有助于推動地方政府的政策創新，也有助于推動政策創新和政策試點地區政策知識的擴散傳播，是地區間交流的一種很好的形式。

三是培育共享文化。如果僅僅把政策轉移看做顯性政策文本的話，則無需討論政策源發地的擴散動力。事實上，政策轉移過程包含了豐富的隱性知識，需考慮政策源發地政策主體開展政策知識共享的動力問題。培養共享文化可以激發政策源發地政策主體的內在動力，即在自愿的動機下進行政策知識的傳播。文化對主體的行為具有潛移默化的引領作用，共享文化的培育就是要打破地方政府之間狹隘的地區意識，把地方政府的創新與國家治理大局聯系起來，形成共享、開放的文化氛圍。

四是提高地方政府學習能力。地方治理環境的特殊性和復雜性決定了政策轉移需要經過一個較為全面、較為深入的政策學習過程。政策學習能力是地方治理能力的重要部分，在通訊便利、交流頻繁的時代，如何有效地利用海量的政策信息和知識至關重要。政策學習能力不僅僅是對政策轉移知識的理解領悟能力，還包括將政策轉移知識情景化的能力。通過提高地方政府的學習能力，可以推動政策轉移知識的吸收內化乃至形成新的政策。

（作者單位：南京信息工程大學法政學院）

責任編輯：李佳婧