社會政策范式轉型視閾下的農民工市民化

秦赫蔓

摘要：社會政策范式轉型是指涉及公民福利的政策行為中核心理念的轉變。中國的社會政策范式轉型表現為從二元分割的碎片式政策向普惠型一體化政策的轉變。中國社會政策范式轉型中的矛盾和困境凸顯在農民工問題中，表現為地方政府為主實施中央的一體化政策時，難以惠及并地流動的農民工。人口城鎮化進程中對農民的賦權分為農民的農民工化、農民工的市民化和去農民工化三個層次;農民工的市民化是中國社會政策范式轉型的階段性目標，其終極目標是去農民工化。

關鍵詞：社會政策;范式;農民工一體化

在中國的城鎮化進程中，建立在傳統體制下的城鄉分割的社會政策在實施中矛盾和困境日益凸顯，這些矛盾和困境集中體現在農民工這一群體的形成及其日益邊緣化的現實中。從城鎮化的本質是“農民的市民化”這一涵義上來看，我們可以將中國的城鎮化進程分為前、中、后三個時期，目前處于城鎮化中期。城鎮化前期的特征是農民的農民工化，城鎮化中期的特征是農民工的市民化，而城鎮化后期的特征則是去農民工化。農民工這一邊緣化人口的大量涌現源于中國的工業化進程與城鎮化進程的分離，它是研究中國的社會政策范式所面臨困境及其轉型必要性的一個基點。

1社會政策范式轉型的內涵

“政策范式”概念是政治學家彼得·霍爾在研究公共政策制定的過程中，借鑒庫恩（ThomasKuhn）的科學范式概念提出來的。根據霍爾的定義，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認識。一個政策范式如果不能提供解決問題的適當方式，它就會變弱，從而出現范式轉型。由于范式是一套公認的核心理念，也就是“共識”，因此，范式的轉型不是一件容易的事情。按照霍爾的分析，范式轉型是社會學習過程的一部分。所謂社會學習就是為了解決政策問題而進行的對新理念的集體探尋。這種社會學習視角的政策范式轉型理論所強調的是任何強制性政策的背后都有誘致性因素。換句話說，政策范式轉型在本質上是誘致性的，是在政策參與人認知改變的基礎上發生的。

2 中國的社會政策范式及其轉型

新中國的工業化是在計劃經濟體制下起步的，因此沒有像市場經濟國家一樣形成相伴而生的以“農民的市民化”為標志的城鎮化。改革開放前的中國雖然已經開始了工業化的進程，但是并未啟動城鎮化的進程，因此這段時間仍可視為前城鎮化時期。前城鎮化下的中國是一個典型的二元化的社會，其社會政策范式也呈現出二元分割的特征，表現為：市民有專門針對市民的福利政策;農民有專門針對農民的福利政策。針對城鎮職工的福利政策行為已經具備了工業化時期官辦保險的某些基本特征，而針對農民的政策行為則主要體現為“扶貧”和“五保”等字眼下的官辦或集體濟貧事業。

前城鎮化下中國的社會政策呈現出“碎片式政策”的某些特征，但其成因與市場經濟國家中的雇主與雇員間的協商博弈毫不相干，它純粹是政府單方面決策的結果。在計劃經濟體制下，國家權力對社會生活深度介入，經濟社會資源由各級行政化組織所控制，政府有權對所轄范圍內的一切資源進行任意調配，并且通過行政的手段將個體行動者追求個人福利的自由剝奪。這個時期中國社會政策的核心理念是國家主義價值觀，它把促進國家發展的經濟政策與關涉個人福利的社會政策放在同一任務體系下設計和實施，并使經濟政策處于優先地位。這樣，在“趕超世界先進水平”和短缺經濟的雙重壓力下，社會政策越來越向與國家的工業化發展密切相關的城市人口傾斜，原本以促進公平為目的的社會政策卻成為加大城鄉分化和不平等的工具。

3構建農民工市民化成本分擔機制，促進農民工市民化健康發展

農民工市民化成本分擔機制是指成本承擔主體基于責、權、利原則的一種成本分割方式。建立農民工市民化成本分擔機制，旨在消解我國人口城鎮化進程中的職責不清、負擔不均、待遇不公問題，通過分解落實，以快速推進農民工市民化。我國農民工人數龐大，若全部市民化成本由政府財政負擔，將對公共財政支付能力形成巨大壓力。根據馮俏彬的測算，我國如在2020年解決農民工市民化問題，各級政府每年新增財政支出將超過2260億元。①因此，應建立政府、企業與農民工“三位一體”的社會成本分攤機制，合理劃分政府、企業和個人之間的責任，形成合力、兼顧效率與公平，構建多元化的農民工市民化成本分擔機制。同時還應建立綜合協調機制、動態互補機制和監督考核機制以促進農民工市民化成本分。

（一）建立農民工市民化成本分擔協調機制

經驗表明，農民工市民化只有在政府主導、多方共同參與的情況下才能完成，因此，亟需建立主體明確，權責明晰。利益共享的農民工市民化成本分擔協調機制。合理分配中實政府，地方政府、企業、社區和農民工等不同主體的責任、義務。在這一多主體，多層次、多內容的利益博弈中，政府要創新社會政策，制定科學的實施方案和各方能接受的辦法。統籌協調各責任主體之間的投入—收益關系。根據經濟發展速度，優化配置社會資源，使其成本分擔科學合理獲取利益均等分享，以促進農民工城鎮落戶進程。農民工市民化分擔機制需要協同各種關系和利益，做到均衡、協商和共贏。

（二）建立農民工市民化成本分擔動態平衡調節機制

新型城鎮化是不斷推進的，農民工市民化也起逐步實現的，因此，在農民工市民化成本分擔中，要根據當前的經濟增長程度、人民生活水平、農民工勞動收入狀況和進城落戶意愿等要素。建立動態平衡調節機制。由于農民工市民化成本具有階段性、動態性、不平衡性以及公共政策決策的非線性特征，擬基于非線性機制轉換模型中的平滑轉換自回歸模型，構建成本分擔機制動態決策模型。②

在農民工市民化過程中，政府和企業需要投入一定數量的社會成本。因此，政府要通過精算方法，科學地預測當前和未來一段時間內農民工市民化成本的演變趨勢，做到公共財政支付能力與農民工市民化規模的協調發展。

（三）建主在民工市民化成本分擔績效考核機制

已有研究表明，農民工市民化的社會成本大致位于10-20萬元之間，支出項目眾多。因此，政府建立農民工市民化成本支出績效考核機制勢在必行，以保證成本開支的合理化使用。一是對農民工市民化的公共財政投入，資金到位及使用情況進行事前公示，讓全體農民工和市民都清楚明白。二是政府審計部門要時成本支出進行財務核算，對成本使用情況進行跟蹤調查。確保賬目清楚和支出規范。三是對農民工市民化成本投入進行績效考核，以發揮有融資金的使用效益。③四是黨的紀委和政府監察部門要嚴格監督農民工市民化資金使用過程，防止各種扯皮推諉，銜接脫節或違法違紀現象的發生。

（四）加強社會政策創新力度，不斷提高農民工的市民化成本承擔能力

推進農民工市民化還存在著諸多制度障礙，需要在戶籍、就業、社會保障等方面的制度創新。在農民工社會政策創新過程中，政府的政策選擇應從控制型向整合型，消極型向積極型，干預型向發展型，選擇型向普惠型轉變，不斷完善農民工市民化社會管理制度，努力提高公共服務均等化水平。

參考文獻：

[1]?李海波，仇保興.城市級別對農民工市民化傾向的影響[J].城市問題，2019（11）：20-29.

[2]?俞林，印建兵，許敏.新生代農民工市民化約束因素及價值感知驅動模型[J].人口與經濟，2019（06）：14-27.

注釋：

①?蘇群，李瀟.農民工市民化能力對定居意愿的影響及群體差異——基于中國勞動力動態調查數據的分析[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2019，20（05）：55-61.

②?姚杰，杜晨陽.山東省農民工市民化公共成本測算研究[J].平頂山學院學報，2019，34（05）：97-104.

③?王佳妮，矯立志.城鎮化與農民工人力資本收益率地區差異研究[J].合作經濟與科技，2019（22）：10-13.

（作者單位：青島大學）