政府方如何控制PPP項目建設總投資

謝媛媛

根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》 （財金〔2014〕113號），PPP項目的回報機制包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三種不同的模式。無論何種付費模式，社會資本方均需要通過獲得付費以收回投資成本并獲得合理收益，而項目建設總投資是具體付費金額的測算和確定的基礎，它是政府未來給社會資本方支付運營補貼或服務費用的基準值，對政府最終的支出責任起著至關重要的作用，只有合理控制項目建設總投資才能相應地降低使用者付費的金額或減少政府的支出責任。但在三種不同的模式下，政府方所承擔的項目需求風險不一樣，對于項目建設總投資控制的需求也不同，所以政府方對PPP項目建設總投資控制不能一概而論，需要針對不同的付費模式及項目基本條件進行分析。本文通過云南某市政公用類PPP項目（下稱“云南PPP項目”）的案例，對可行性缺口補助模式下政府方如何控制PPP項目建設總投資作具體的分析和介紹，以期給予相關參與方一定的指引和參考。

云南PPP項目建設總投資概況

云南PPP項目投資估算已批復，屬于市政公用類新建PPP項目，采用“可行性缺口補助”的回報機制，運作方式為BOT，政府方已招標設計單位負責本項目的初步設計和施工圖設計，初步設計、施工圖設計工作尚未完成，項目招標社會投資人采用PPP方式，社會投資人中標后與政府出資代表共同組建項目公司，由項目公司負責本項目的優化設計、投融資、建設、運維及移交工作。

本項目按可研批復投資估算調整后的金額為45 800萬元，包括建安工程費用32 300萬元，工程建設其他費用7 800萬元，工程預備費4 000萬元。建設期利息 1 600萬元，鋪底流動資金100萬元。其中，項目建設總投資為計算運營補貼支出數額的基礎數據。

基于以上情況，政府方對PPP項目建設總投資進行控制。

不同階段的投資控制措施

2017年9月住房和城鄉建設部辦公廳發布建辦標函〔2017〕621號，關于征求《建設項目總投資費用項目組成（征求意見稿）》《建設項目工程總承包費用項目組成（征求意見稿）》意見函，指出建設項目總投資為完成工程項目建設并達到使用要求或生產條件，而在建設期內預計或實際投入的總費用，包括工程造價、增值稅、資金籌措費和流動資金。

云南PPP項目因為可研批復較早，故建設總投資的構成暫按原批復，如征求意見稿確定后則按批復后的《建設項目總投資費用項目組成》進行控制。項目不同階段的具體控制措施也不同。

可行性研究階段——加強投資估算管理

項目可行性研究的程序前置性、對項目建設總投資的控制性地位是毋庸置疑的，可行性研究報告提出的投資估算，經批準后可作為以后建設階段投資控制的基本依據。交通運輸部頒發的《公路建設項目可行性究報告編制辦法（交規劃發〔2010〕178號）》第七條有明確的規定。“工程可行性研究階段投資估算與初步設計概算之差，應控制在投資估算的10%以內”，這一方面表明可研提出的投資估算對項目建設總投資起著關鍵性的制約作用，另一方面，可研提出的投資估算，還關系到項目是否成立，若以后階段的投資變動超過規定的幅度，可研將被推翻重做、重新報批，項目立項也有可能被取消。從這個意義上來說，經批準的投資估算，對項目可行性研究以后過程的投資控制實際上發揮著“封頂”作用。

從2014年起到2017年，短短三年多的時間，全國PPP項目累計投資額已突破16萬億元，PPP項目高速增長背后也存在諸多亂象。為貫徹落實《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）精神，加強PPP項目管理，全國開展了PPP項目集中清理工作，退庫項目中有部分項目因可研和審批缺失、項目內容和規模不符、概算嚴重超估算等原因需要重新編制可研而申請或被退庫。因此，加強可行性研究報告的決策論證，不僅是項目建設投資控制的需要，也是做規范PPP項目的重要前提。

目前，大部分PPP項目在項目識別和準備階段所用的項目建設總投資金額為經批準的投資估算金額，投資估算成為物有所值定量評價和財政支出責任測算的基礎，也是項目建設總投資控制的上限，因此政府方需要加強項目前期可行性研究工作，嚴格執行決策論證程序，提高可行性研究報告質量和投資估算精度，促進投資估算發揮應有約束力的效果，使其成為解決建設項目投資失控問題的良方之一。

初步設計階段——強化投資概算管理

在有了切實可行的投資估算后，工程造價的控制從初步設計階段開始進入詳細圖紙階段，初步設計階段的目標定位直接影響工程投資總額，同時設計階段的不斷優化也是節約成本的最行之有效的方法。

根據《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》（發改投資〔2015〕482號）文件第二條規定，“國家發展改革委核定概算且安排部分投資的，原則上超支不補，如超概算，由項目主管部門自行核定調整并處理”。第三條規定，“除項目建設期價格大幅上漲、政策調整、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素外，經核定的概算不得突破”。第十三條規定，“項目初步設計及概算批復核定后，應當嚴格執行，不得擅自增加建設內容，擴大建設規模，提高建設標準或改變設計方案。確需調整將會突破投資概算的，必須事前向國家發展改革委正式申報，未經批準的，不得擅自調整實施”。

云南PPP項目為政府方招標的設計單位負責初步設計及概算編制，政府方在此階段一方面加強初設的審批嚴格控制概算，另一方面在PPP合同中規定了項目結算原則上不能突破概算，如項目公司原因造成的超出概算由項目公司承擔，如因政府方提出項目范圍變更時，項目公司需要根據政府方提出的變更要求，初步估算該變更是否會超出概算10%以上。如確會超概算10%，則項目公司需根據地方政府規定的概算調整辦理程序執行，與政府方實施機構通過會議、文件方式進行溝通，以會議紀要、實施機構出具變更要求等形式固定政府方的變更要求，并提請政府方實施機構落實各相關職能部門，尤其是發改部門，以政府班子會議形式落實超概算的重新核準處理辦法，最終以政府紅頭文件形式確認。政府方在此階段對PPP項目建設總投資控制，一方面通過嚴格的初設審批概算，另一方面通過規范的程序解決超出概算的問題。

招標階段——對建安工程費降造管理

云南PPP項目招標階段把經政府批復的工程量清單控制價下浮率（安全文明施工費用及規費不降造）作為采購的競價標的之一，通過競爭對影響項目建設總投資最大的建安工程費用進行降造，一方面實現了充分競爭，另一方面實現了政府方對PPP項目建設總投資在招標階段的控制。

PPP合同中——對各項投資全面管控

云南PPP項目建設總投資以實施方案中按可研批復投資估算調整后的金額45 800萬元為上限。在PPP合同實施過程中，由政府招標第三方機構進行全過程跟蹤審計；對建設期的工期、質量、投資控制等方面進行績效考核。按合同規定，對各項投資的控制情況如下。

1.建設投資費用

（1）建安工程費用。建安工程費用在征求社會資本合理意見后以政府批復的工程量清單控制價，按中標下浮率降造后進行結算（安全文明施工費用及規費不降造）；工程變更的單價參照降造后的工程量清單控制價中的單價，如果工程量清單控制價中無相應的參照單價，則按編制工程工程量清單控制價的原則編制新增單價并按中標下浮率降造后使用；工程變更使用基本預備費，在基本預備費中進行控制。

工程量清單控制價的編制原則如下。

1）采用的依據。根據采購文件、采購答疑、響應文件、合同書及條款、相關計價規范和計量規則、施工圖紙、國家及有關部門的規定等，采用工程量清單計價模式。

2）計價規范及定額。《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2013）、《房屋建筑與裝飾工程工程量計算規范》（GB50854-2013）等相關配套規范說明，以及云南省內建設工程造價計價依據及相關配套定額。同時，合同簽訂日以后除在合同中約定的調整因素及政策性調整外，其他原因產生的變化不再進行調整。

3）材料、燃料動力費價格。如果在開工前工程量清單控制價已經批復，則以工程量清單控制價中的價格為基準價；如果開工前工程量清單計價模式的控制價尚未批復，以監理簽發工程開工令發出當期的價格信息；如果價格信息中沒有的，由發包人、承包人、監理、造價四方通過詢價或招標確定。

（2）工程建設其他費用。工程建設其他費用（建設單位管理費、土地相關費用摘出單列）如估算中列有明細的以估算中明細為上限，以招標或委托的合同價納入決算總投資；估算中沒有包含的費用，以招標或委托的合同價納入決算總投資；建設單位管理費，如概算中有列，以概算中所列金額為上限，如概算中未列，按文件中所列計算方法計取后作為上限。

與土地相關的費用，按當地人民政府批準的標準，最終以第三方機構或審計部門審核確認的費用計入項目決算總投資；本項決算金額不超過投資估算，超過的部分，資金缺口由雙方協商解決。

決算的全部工程建設其他費以投資估算為上限。

（3）預備費用。基本預備費用按批準的設計變更和國家政策性調整所增加的投資以及為解決意外事故而采取措施所增加的工程項目和費用進行結算，決算金額不超過估算金額，如估算中未列此項費用，按相關規定計算后作為上限。漲價預備費按合同約定進行計算，決算金額不超過估算金額，如估算中未列此項費用，按相關規定計算后作為上限。

2.建設期利息

在項目建設期間，以項目決算總投資扣減社會資本方應出資的項目資本金和政府在建設期投入其他資金為總基數，按每期投入的金額及合同約定的年利率計算，計算方式為當年付息。經第三方機構或審計部門審核確認的金額計入項目決算總投資。

3.鋪底流動資金

按建設主管部門批準并經第三方機構或審計部門審核確認的費用計入項目決算總投資；本項決算金額不超過概算，如概算中未列此項費用，按相關規定計算后作為上限。

合同中約定的其他費用可以計入總投資的部分，如項目前期咨詢費用、績效考核費用等；除本合同約定及甲方原因造成的費用納入項目決算總投資以外，其他超出的部分均由項目公司承擔。

對設計優化分成的處理，因項目公司有對本項目進行優化設計的權力，對于經政府批復的優化設計所節約的投資，項目公司享有一定比例的分成，從而激勵項目公司對設計進行優化，在保持功能不降低的前提下控制投資。

結語

綜上所述，從項目的可行性研究階段、初步設計階段、招標階段及PPP合同五個階段，對可行性缺口補助模式下政府方如何控制PPP項目建設總投資做了解析，鑒于目前多數PPP項目實施方案，甚至部分PPP合同對項目總投資控制未進行詳細的約定，為PPP合同在后期履行過程中留下一定的隱患。本文拋磚引玉，期待有更切實可行的PPP項目建設總投資控制的相關約定對PPP合同進行完善，使PPP項目在提高公共服務效率的同時，做到投資上的物有所值。